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电信研究院:监管融合成全球趋势

http://www.51xue.org.cn  2007/6/6 源自:中华职工学习网 【字体: 字体颜色

互联网、电信网与有线电视网的三网融合正在成为全球趋势。与此相适应,通信与广播产业的管制制度也将进行改革,从以纵向产业划分为核心的管制体系向以横向功能划分的竞争体系过渡。随着网络和业务的融合发展,打破行业藩篱,组建融合的监管机构势在必行。

  近期,韩国信息通信领域的监管融合改革引发了众多关注。2006年12月,韩国政府起草了一份议案,提议设立一家同时管辖两个领域的新监管机构,即“广播通信委员会”。

  事实上,韩国从2006年2月就开始着手实施两大领域的监管融合改革,从2006年10月底的咨询和投票结果来看,大部分人赞成整合电信与广播相关机构,成立一个直属于总统的行政机构。目前监管融合的关键包括两点,IPTV监管权的争论以及电信广播管理机构的合并。

  对于韩国政府提出的这项议案,韩国电信公司普遍表示欢迎。他们希望新机构的设立能够加速IPTV等新应用的推出。但是该议案也有人反对,主要担心总统将通过这一新机构影响广播行业内部的决策,从而威胁广播行业的独立性。

  其实,不仅是在韩国,监管机构融合问题一直是近年来许多国家面临的热点和焦点问题。随着IPTV、手机电视、网络视频等新业务的逐渐成熟,电信和广电两大行业的纠葛和矛盾日益突显,而且产业融合导致监管无力的模糊地带大量出现。

  服务融合催生监管融合

  互联网、电信网与有线电视网的三网融合正在成为全球趋势。未来的产业发展将从现在的纵向产业管理(即通信产业和广电产业分业管理)发展为基于内容和基于设施的管理。

  三网融合具有多重意义,表现在技术、业务、市场、管制等多个方面。三网融合体现了通过不同媒介传输相同业务的思想,其发展的基础是技术的进步和管制的放开。

  从管制层面来看,为适应三网融合的发展,首先要解决以下几个层面的关键问题,进而针对不同的融合性业务采取相应的管制措施。第一,组建融合的管制机构;第二,把对电信和广播电视的传输(carriage)管制纳入统一的综合管制框架,从消费者、技术与市场的角度综合考虑电信与广播传送的融合,把内容和承载以及广播频率分配的管制相分离;第三,解决电信与有线电视业务双向准入问题,并从法律上予以保证。

  以IPTV业务为例,是否允许电信运营商提供IPTV业务与该国的管制机构设置以及三网融合政策有着直接的关系。在实现了管制机构融合或者电信和有线电视允许双向进入的国家,IPTV的业务准入上也没有障碍,典型国家如美国、加拿大、欧盟部分国家。

  在电信和广播电视分业管制的一些国家,尚不允许电信运营商提供IPTV业务,比如韩国。

  分业监管力不从心

  通信传播媒体正向多元化方向发展。电信网可提供电话、因特网及广播电视服务;有线电视网可提供有线电视、因特网及电话等服务。通信、有线电视以及计算机网络不断整合,产业界线逐渐模糊。

  这种技术融合带动了新的服务模式,也引发了新的议题亟待解决。

  首先,通信广播运营者需要彼此相互跨业经营,市场公平竞争秩序急需建立。

  目前,许多国家同时制定有《有线广播(电视)法》和《电信法》,规定各自的市场准入条件和规则。即使在允许两者相互进入后,有线广播电视业经营者欲经营电信事业时,必须按照《电信法》规定向相关主管部门提交申请,而电信业经营者欲经营有线电视业务时,则受《有线广播电视法》的制约。随着电信与传播跨业经营日趋频繁,传统媒体、电信及因特网间的界限开始模糊,业内开始呼唤统一、公平的市场竞争环境。

  其次,现行通信及传播主管机关分属不同单位,遵循各自法规,事权不一致影响监管效力。

  旧的管理机关以产业作为划分,广电、电信分属不同机关管辖。在分业分治的管理架构下,各主管机关往往从自己的角度来规划产业政策,容易造成产业政策不同,事权无法统一,管理与监督权责不明,政策制订无法顾及全貌,增加机关协调成本,缺乏管理效率,所以成立单一的管理机关成为必然。

  未来随着技术的发展,产业划分也将出现质变,产业间的分类需要重新架构和定义。旧的管制体制、机构、以及相关法律法规已经不适应产业的发展,需要变革、调整、重新组织。

  韩国是世界上信息通信技术较为发达的国家之一,具备大规模开展融合服务的基础。但是,政府部门之间长期存在的利益争斗严重制约了融合服务在韩国的发展。韩国信息通信部将IPTV视作韩国高级电信业务的产物,因而主张将捆绑IPTV的融合服务纳入它的管辖范围。但韩国广播委员会指出,IPTV基本上属于广播服务,有线电视运营商希望自己推出这项服务。

  这一分歧再次让企业“受害”。韩国的电信公司早已拥有了提供IPTV的技术,但在信息通信部和广播委员会“把事情弄清楚”之前他们必须等待。在当今这个以“融合”为主题的时代里,摒弃前嫌,放弃争斗,共同创建新的监管框架,已成为包括韩国在内的各国政府部门的一个当务之急。

  监管融合势在必行

  未来的ICT产业发展趋势将要求对通信与广播产业的管制制度进行改革,从以纵向产业划分为核心的管制体系向以横向功能划分的竞争体系过渡。

  随着跨业经营日趋频繁,性质相近的产业会因主管机关的不同而出现宽严标准不一的监督管理政策,形成一个产业或一个行为,两套不同法令规章实行不同管理的情形。这种矛盾已经成为政府机构在短期内必须正式面对的问题。

  除了美国的FCC(联邦通讯委员会)在成立伊始就实现了通信和广电的融合监管外,近年来,许多国家纷纷对管制机构进行了调整,纷纷进行机构合并或成立新的综合性的管制机构。

  欧盟已于1997年12月发布电信监管融合绿皮书,虽然并未强制规定会员国应如何进行电信监管机构的改革,但指出了一些具体原则,包括:1.内容(content)管理及基础网络(infrastructure)管理分离;2.对所有传输网络的监管应协调一致。

  作为最早发布有关“三网融合”绿皮书的地区政府机构,欧盟委员会出台的网络监管法律也逐步向三网融合的方向发展。2002年出台的《电子通信网络与服务的统一监管框架》是一部真正体现三网融合的法律,法案于2003年7月开始执行。

  新的监管框架主要体现的思想包括:简化管制、网络融合、网络与内容分开监管,以及技术中立。

  此外,亚太地区的日本、中国台湾、澳大利亚也分别于2001年、2005和2006年,组成了融合通信和广电的统一监管机构。由此可以预料,随着网络和业务的融合发展,陆续会有更多国家对通信和广电监管体制进行改革,打破行业藩篱,组建融合的监管机构势在必行。

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