分析：电信行业应加强监管能力建设

经过一系列改革，当前我国电信市场已初步形成基本竞争的格局，而随着电信市场竞争主体逐渐增加，我国电信市场的利益关系更加复杂，这就要求监管政策与重点进行相应调整；此外，随着电信技术的飞速发展，电信业务和网络正在发生根本性的变革，这种变革要求电信监管迅速做出反应和调整，从而更好地适应和促进电信行业的发展。因此，加强电信监管能力建设成为当前电信行业发展的内在要求，是改善电信监管体系、提高电信监管效率的重要组成部分。

　　电信监管能力建设分析

　　(1)电信监管能力的内涵

　　电信监管能力是指电信监管机构运用正确的理论和方法，根据电信行业自身的特点及发展规律，通过一系列正式或非正式的、内部或外部的制度和机制，动员和组织电信市场上的多种利益主体，科学地制定和实施电信监管政策，有效治理电信市场，保证电信行业能够向公众提供高效率的电信业务的本领。

　　从电信监管能力的内涵可以看出，电信监管能力主要包括以下三方面：一是创制能力，即科学地设计制度和制定政策的能力；二是实施能力，即公正、客观、有效地执行政策的能力；三是保障能力，即保障电信监管机构能够有效运作人力、财力和物力的能力。

　　在三种能力中，保障能力是最基本的能力，只有具备一定的人力、财力、物力，电信监管机构才能有效地运作，才能建设其他能力；创制能力和实施能力之间存在相互影响、相互制约的关系，显然，机制设计、政策制定能力的高低会直接影响政策执行的效果，政策执行能力的高低反过来又会影响可选择管制政策的范围。经过研究，我们认为在保障能力的三大要素中，人员和经费是基础要素，其中，人员是关键的要素，涉及人员素质、高层领导的权威性、专业人员的多元化；在实施能力中，监管手段是关键要素；在创制能力中，创制模式是关键要素。

　　(2)电信监管能力建设

　　任何一个国家电信监管能力都不是与生俱来的，都是经过一个长期的过程，通过不断的努力，从无到有，由弱到强，在动态演进的过程中发展而来的。总的来说，电信监管能力建设具有以下基本表现特征。一是专业性。电信行业监管有其特殊的一面，它是电信监管存在的基本前提，这种特殊性要求电信监管能力必须做出相应的配置。二是跨行业性。技术的飞速发展带来了电信、互联网和广电的融合，扩大了“电信”的外延与内涵，电信监管必须适应这一发展，监管能力的建设需要超出原有的电信行业范畴。三是社会性。由于电信监管需要协调所有利害相关者之间的利益关系，因此电信监管能力的建设需要社会各界的参与和配合。四是创新性。电信市场的发展正在进入竞争加剧、运营主体增加、技术变革、消费者行为转变、业务模式创新的时期，这些都需要电信监管机构具有极强的创新能力。

　　(3)加强电信监管能力建设的途径

　　电信监管能力建设是电信监管机构的一项根本性的能力建设，包括如下两个途径。

　　一是合理优化电信监管机构要素，提升电信监管能力。

　　电信监管能力是电信监管机构的本领，这个本领由电信监管机构的相关要素决定。要改善电信监管能力，最主要的是改善组成电信监管机构的要素。电信监管机构的组成要素包括监管模式、创制程序、研究能力、职能配置、监管手段、实施程序、机构组织设定、人员构成与素质、管制经费等，其中监管程序按具体的监管流程又可以分为创制程序和实施程序。

　　一般而言，监管模式、创制程序、研究能力等要素影响着电信监管机构的创制能力。显然，监管模式不同，电信监管机构制定监管政策的独立性和效率就不同。同样，创制程序的公正性和透明性也会影响电信监管机构制定决策时所获得的信息以及其决策的公信力。研究能力的高低直接决定监管机构所制定政策的正确性及合理性。

　　电信监管机构的实施能力受职能配置、监管手段、实施程序等要素影响。监管职能就是法律赋予监管部门或机构对电信行业行使的监督与管制权力和职责。在不同的监管阶段，监管职能需要相应进行加强、减弱或转化的调整。监管手段的合理应用是监管政策能否得以贯彻实施的重要保障。实施程序的公开性、客观性将直接影响电信监管政策实施的有效性。

　　监管经费、人员构成与素质、组织设定等是直接影响保障能力的因素。监管工作是一项复杂的、专业化很强的工作，要求大量经过训练的具有不同专业背景的人员来承担，必须有足够的经费予以支撑。此外，不同的内部组织设定将影响电信监管机构能力的发挥。

　　二是重视外部环境因素，适时调整电信监管能力。

　　加强电信监管能力建设还必须重视外部环境因素的影响。这是因为，第一，外部环境因素会制约电信监管能力的提高；第二，外部环境因素的改变会对电信监管能力提出新的要求；第三，外部环境因素还会影响电信监管能力在实际工作中能力的发挥。尽管外部的环境因素不是电信监管机构所能左右的，但是我们必须区分清楚各种外部环境因素对电信监管能力带来的不同影响，在力所能及的范围内适时调整电信监管能力，以最大限度地保证监管的效果。

　　国外电信监管能力的现状

　　从创制能力看，世界各国经济发展水平参差不齐，管制机构模式也各不相同。目前，电信、电视广播和互联网彼此融合，对传统监管造成冲击和挑战，监管机构也将呈现融合的趋势，由分散走向统一。在此方面一些国家已经先行，例如澳大利亚。

　　从实施能力看，监管机构的管制职能在不同时期有不同的侧重点，开始时偏重经济性管制，现在注重经济性管制的同时也比较注重社会性管制。

　　法律法规是电信监管能力的法律保障，绝大多数国家和地区在电信改革进程中都是先从法律建设入手，然后依照法律设立管制机构。由于电信技术发展太快，成文的法律不能完全适用电信管制面临的新问题，因此借助司法介入机制是近年各国电信管制机构提升管制能力的一种趋势。

　　从保障能力看，目前国外电信机构一般都是一级或两级设置模式，很少有三级设置模式，其成员主要是电信专业人员和专家，经费来源主要有政府拨款、许可证费用、电信资源使用费、其他行政管理活动的收费。

　　总而言之，国外电信监管能力建设是一个不断认识、不断改善和提升的动态演进过程，其中有成功的经验，也有失败的教训。

　　加强我国电信监管能力建设

　　(1)我国电信监管能力存在的问题

　　1998年我国信息产业部成立，2000年省级地方通信管理局组建，电信行业的部、省两级管理架构从此确立，标志着我国电信监管机构完成了从中央到地方的设立，一个具有中国特色的以部级为主的部省两级电信监管体系初步建立。此外，我国基本形成了以《电信条例》为核心的电信法律法规框架，经过多次拆分重组初步形成了基本的电信市场竞争格局。目前，电信监管机构不断地调整监管职能侧重点，注重加强电信监管队伍的人才建设，使电信监管机构的监管能力不断提升，为我国电信业的快速发展奠定了坚实的基础。在看到我国电信监管所取得成绩的同时，我们必须清醒地认识到我国电信监管能力建设还存在很多问题，例如技术进步带来的业务融合和网络融合迫切要求监管实现融合，否则短期来看将会影响IPTV等融合性业务的发展，长期来看将会影响我国信息化的整体进程。此外，我国的电信监管队伍存在一些问题，例如队伍编制不足、人员缺乏培训、知识结构不尽合理、人才分布不均匀、人才流失较为严重。

　　(2)相关因素对电信监管能力的影响

　　我们经过研究发现，外部相关因素对电信监管能力产生重要影响，主要表现在制约能力的提高、影响能力的发挥、推动能力的创新共3个方面。电信监管机构在能力建设过程中需要重视外部环境因素，尽管监管机构不能左右这些因素，但可在力所能及的范围内适当适时地调整监管能力，以最大限度地保证监管的效果。

　　外部因素主要包括产权问题、电信市场结构、技术层面因素、社会层面因素。这些因素之间并不是相互孤立的，而是具有一定的联系，进而对电信监管能力形成综合影响。其中的关系主要如下：第一，电信监管法律环境和电信监管权力的分配之间相互影响，法律是权力分配的依据，而法律的制定又受到权力分配的影响；第二，电信监管法律环境影响电信市场结构，完善的法律体系可以最好地维护市场竞争秩序，从而促进市场向着有效竞争结构方向发展；第三，产权结构影响电信监管权力的分配，多元化的产权结构有助于电信监管权力的清晰分配；第四，技术进步和产权结构、市场结构相互影响，良好的产权结构和市场结构可以促进技术的发展，而技术发展也带来产权结构和市场结构的调整；第五，技术进步要求电信监管法律体系和电信监管权力的分配进行相应调整，而法律的健全、权力分配的合理也会促进技术的进步，技术进步和产权结构的多元化要求电信监管进行相应的调整；第六，健全的法律体系有助于社会组织的成长。我们在分析这些因素对电信监管能力的影响时切勿将它们割裂开来。

　　(3)进一步完善电信监管能力的建议

　　综上所述，政府应及时针对业务和网络的融合调整监管机构的设置和政策法律环境，强调融合的监管体系；同时，要对新技术和新业务采取鼓励政策，促进整个产业效率的提高。

　　在近期主要是在现有的监管模式下，应加强、改善和提高创制能力、实施能力和保障能力。从如何处理三大能力的关系看，主要是改善保障能力，加强实施能力，提升创制能力。同时，为将来建立专业化的监管机构做相应准备。在中长期应对监管模式进行改革，并设计内部组织的架构，以及对其它相关要素进行相应改革，以在更大程度上提升电信监管能力。