检察机关提起民事公诉应当集中在法律根据上

没有交通规则，交通将混乱不堪。这对于人们来说属于常识。而对于整个社会而言，法律规则也是一种“红绿灯”，如果法律的雷池允许随意逾越，法律也将“失灵”，社会也将“塞车”。但对于这个与交通规则类似的道理，却有很多人不能作相同理解，最近一些媒体对检察机关提起民事公诉保护国有资产的报道，就显示了这一点。这种被称之为“民事公诉”的做法，不仅在某些地方检察院进行试行，而且有逐步向全国推广之势。笔者以为，这种只讲现实需要与合乎情理，完全不顾现行法律的规定的思想和举措，与我们正在实施的依法治国方略实属相悖，需要从理论上予以澄清，以求正本清源之效用。

　　“有法必依”这一口号不仅是对人民而言的，对国家机关更是如此。如果允许国家机关包括人大、政府、法院、检察院游离于法律之外，成为法外之人，允许它们无视法律的存在，法律的权威将会归于无地。历史的经验告诉我们，州官一旦放火，百姓必然点灯。故此，法院也罢，检察院也罢，公民也罢，不能出于“善意”或者某种“迫切需要”而不遵守一部既定的法律。不仅“善意”和“需要”不能成为违法的理由，而且“公共利益”、“法律被违反”、“历史的经验”、“国外的例证也都不能成为违法的理由，———当然，这些可以构成修法的理由。惟其如此，法律才有尊严，社会才能稳定，法律才可能被信仰。故此，对于某些地方检察院提起民事诉讼的议论就不应当停留在“有没有道理”的层面上，而应当集中在有没有法律根据上。然而，翻遍了民事诉讼法，也无法找出检察院对与其没有直接利害关系的民事纠纷提起诉讼的规定。问题应当被进一步深入为：没有法律规定，检察院就不可以提起民事诉讼吗？

　　法律对于国家机关和公民进行规范的时候奉行不同的准则。对于国家机关而言，法无授权即禁止，对于公民而言，法无禁止即自由。这一准则同样适用于检察权。对于国家权力奉行这样的准则是出于对权力滥用的高度警惕。公权力的行使涉及大众乃至全国人民的利益，一旦失当，即会给公众带来灾难。公权可以用来维持公共利益，公权同样可以被用来损害公共利益。个人的失误，其所影响的不过是个人利益和局部利益，而公权一旦误用，其损害可能是全局性的。为防此弊，现代社会各国行政以及司法改革的一个共同趋向是公共权力的社会化，即国家权力从公众生活以及私人生活中的退出，将原本由国家垄断的公共权力尽可能地交由社会以及私人行使。表现在行政方面，即是政府从市场的退出；表现在司法方面，即是当事人主义的兴起。表现在检察权方面的，即是检察权从民事诉讼领域的退出。

　　支持检察院提起民事诉讼的人们为其行为提供的理论依据是：一、检察院是国家法律的监督者，是国家和社会整体利益的代表者，在国家利益受到损害时，检察院有权起诉；二、国家资产大量流失，检察院应当保护国有资产；三、国外以及历史上都有检察院提起诉讼的例证。仔细地分析和推敲，这些理由都不能成立。

　　检察机关是国家的法律监督者，并不能导出检察院就是国有资产的代表者这一结论。实际上，国有资产的代表者是政府而不是检察院，检察院不应当自告奋勇地代表政府来保护国有资产。国家机关在行使权力之时应本着“不在其位，不谋其政”的原则，否则会形成权力混乱的格局，这也是国家权力法定化的一个基本要求。我国目前代表国家对国有资产进行管理的机构是国有资产管理局，在国有资产受到不法侵害之时，有可能代表国家行使诉权的应当是国有资产管理局，而不是检察院，国家资产管理部门怠行职权，应当依法追究其失职渎职的责任，而不能成为检察院越俎代庖，行使相应权力的理由。进一步而言，“法律面前人人平等”的原则表现在产权保护上就是“法律面前，产权平等”。对于国有财产以及个人的财产应予平等的保护，不能因为财产是国家的、集体的，就应优先于个人财产来保护。如果检察院可以通过行使诉权的方式来保护国家资产，那么，检察院是否应该通过行使诉权的方式来保护私人财产呢？

　　至于国外以及历史上的类似经验更不能成为我国检察院现实地行使起诉权的理由，它只能构成将来修法时参考的依据———“一切的理由不能成立违法的理由”。国外的检察机构提起民事诉讼有两个重要特征：其一是，法律有明确规定；其二是检察院是作为政府的一个部门行使起诉权，其行使的是政府的诉权。就我国而言，检察院提起民事诉讼并无法律规定，事实上，在民事诉讼法立法之时，检察院应否提起民事诉讼的问题曾经被讨论过，但后来被否决。就我国检察机关的性质而言，虽然理论上对检察机关到底应当归属于司法机关还是行政部门有所争议，但在宪法上检察机关是作为与政府并列的一个机构来设置的。机构分立必然带来职权分工，归属于政府部门的权力检察机关不得按照自己的意愿代为行使，检察院不得代替政府去行使诉权，即使动机是善意的。

　　需要说明的是，笔者并非一味地反对检察院行使起诉权。相反，笔者认为，随着社会的发展，涉及社会公共利益和国家利益纠纷，可以考虑由检察院代表政府来行使起诉权，通过诉讼的方式保护公众和国家的利益。但前提有三：其一，必须有法律的明确授权；其二，通过修宪，将检察院定位于政府部门，作为政府的一个部门来行使诉权，且在诉讼中仅具有当事人的诉讼地位，而不是既作为当事人又作为监督者；其三，检察院所保护的应当是真正的社会公共利益和国家利益。