关于加强行政监督的思考

一

　　就目前情况和今后的发展趋势而论，行政权的膨胀已经成为各国国家结构中的普遍现象。在中国，我们自古就有行政权优先的传统，加强对行政权的约束是进一步推进社会主义市场经济建设，适应加入世界贸易组织新环境的必然要求。党的十五大报告正式提出要“依法治国，建设社会主义法治国家”。随后在修改宪法时，也将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”这一原则确定下来。依法行政作为依法治国的重要组成部分，对依法治国基本方略的实行具有决定性的影响。依法行政的基本涵义，是指行政机关行使行政权力必须有法律授权，并依照法律的规定严格执行。依法治国及依法行政要求建立一套完善的行政法律制度。

　　任何一种法律关系都是由三个部分组成的，即主体、客体（权利义务指向的对象）和内容（权利义务）。作为规范法律关系的法律制度自然也应该包括这些，行政法律制度是规范行政法律关系的一系列制度的总和，最主要的内容也应该是三个方面的内容：一是行政组织法，它是关于行政主体地位和权力义务以及组成方面的法律。它大致由行政机关组织法、行政机关编制法和公务员法三部分组成。二是行政行为法，是关于行政权的行使和运作（表现为若干不同形态的行政行为）的法律，包括行政立法、行政执法、行政司法等内容。法律的规范作用不能凭空产生，只能通过对主体的行为具体化实在化。三是行政监督法，它是对行政权的行使和运作进行监督的法律。行政权具有侵略性，权力往往善于以所谓目的之“正当”来为一切不正当的行为狡辩，致使权力的腐败变质十分容易和不易察觉。所以，权力必须受牵制①。它大致包括行政监察法、审计法、行政复议法、行政诉讼法、行政赔偿法等。

二

　　行政监督法在行政法体系中的地位十分重要，尤其在当今世界，约束行政权成为紧迫的普遍性问题。行政监督已成为国家监督体系中最主要的组成部分之一，世界各国都有一套行政监督方面的法律制度。我国相应的制度也已经比较健全，关键是如何更充分地发挥这些制度的作用。我国的行政监督体系大致包括权力机关的监督，行政系统的内部监督和司法监督，此外还有社会监督。除了社会监督，最主要是舆论监督和社会团体的监督，其他监督都能在行政监督法体系内寻找到相应的完备的法律制度支持。

　　《宪法》赋予了国家权力机关广泛的监督权，规定了一系列内容：审议和批准政府提出的工作报告，对各级政府制定行政法律法规的审查，审查和批准政府编制的国民经济和社会发展计划以及计划执行的报告，组织行政执法大检查，办理公民的来信来访和申诉，监督政府处理人大代表的提案和意见，组织关于特定问题的调查委员会以及质询有关部门的权力，此外还可以运用人事任免权来进行监督。尽管这些规定在实际政治生活中已经发挥了很大的作用，但是还没有形成足够的制约行政权的力量，很多制度缺乏实质的法律保障。因此，要真正充分发挥这些制度的作用，就有必要使宪法能够成为裁决的依据。

　　《行政复议法》所建立的行政复议制度，可认为是层级监督的一种专门形式，主要是行政机关内部的监督。所谓层级监督制度，是指行政机关内部由于隶属关系，上级机关对下级机关有权进行监察督促的一系列规范行为的总称，主要包括报告工作制度、执法检查制度、审查批准制度、备案检查制度、考核奖惩制度等等。这部法律规定，一切侵犯公民权益的具体行政行为，除行政机关作出行政处分或其他人事处分决定外，都可以通过复议途径寻求救济。相比原先的条例和《行政诉讼法》，复议的范围大大拓宽，甚至对于抽象行政行为，在一定的情况下，也可以一并提出审查申请。同时，在行政复议中，复议机关不仅可以对该具体行政行为的合法性进行审查，也可以对其合理性进行审查。新的《行政复议法》极大地促进了我国行政系统层级监督制度的发展。在专门监督方面，由审计机关和监察机关负责专职的监督工作。已制定的《审计法》和《行政监察法》为审计机关和监察机关的监督行为提供了法律依据，并构成了专门监督的法律制度。

　　1989年4月4日，《行政诉讼法》提交人大会议通过，从此建立了独立于民事诉讼的具有中国特色的行政诉讼制度。由于它拥有一套严密的程序，因而在行政监督方面发挥了巨大的作用。它一方面保护公民的合法权益，另一方面指导和保障行政机关的各项工作的开展，促进和谐社会的达成。行政诉讼法第一次确立了对具体行政行为合法与违法的审查，正是在它的推动下，行政机关依法行政的自觉性有了很大的提高，“依法行政”开始写入了政府工作报告，成为各级政府施政的基本方针。当然，《行政诉讼法》仍待进一步完善。实践中，由于行政权优先的国家治理结构尚未得到根本转变和现有的法律保障仍然比较缺乏，以及行政相对人厌讼、惧讼的观念仍然流行。法律本身的预期意义与所产生的社会效果相比反差较大。1998年全国行政案件总数是九万二千多件，1999年是九万八千多件，对于一个有十几亿人口的大国来说，这个数字太少了。虽然近年来我国相应出台了《国家赔偿法》、《行政处罚法》等法律法规，加强了对行政相对方合法权益的保障和对行政机关行政执法行为的约束，但仍显不足。行政诉讼和国家赔偿制度一起构成了司法监督的主要内容，它们是行政监督体系中最强有力的法律制度。②

三

　　在我国司法实践中，司法行政化的倾向十分明显。法院在实际运作中往往作为一元化国家机关的组成部分，担负着大量超越司法职能的行政工作；同时，法院在活动方式和管理体制上也呈现出行政化特征。我国《行政诉讼法》第66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”相对于法院对行政诉讼判决的执行，法院的这种强制执行学界一般将其称为“非诉行政执行”，是行政强制执行制度的一种模式。一方面，它体现了国家对公权强制力行使的限制，有利于保护行政相对人；另一方面，在执行主体或形式上看，法院的非诉行政执行行为似乎是一种司法行为，但从其内容即行政义务的角度来看，这种非诉执行实质上是一种行政行为，是行政机关借助法院来实现行政目的。这就容易使人产生误解：法院变成了行政机关的执行工具。因此，法律应该明确，法院在这种情况下有必要对行政机关的执行申请进行实质审查，可以考虑借鉴民事诉讼和刑事诉讼中适用简单程序的做法。毕竟行政权作为国家强制权的一部分，它的行使结果往往不利于相对人，理应慎重，这是尊重和保护公民权利的必然要求。

　　在行政诉讼实践中，法院主动寻找案件的现象依然存在，超出当事人诉求范围或者不许当事人自由处分诉权的现象也时有发生，甚至还得到了《行政诉讼法》的肯定。如对于撤诉的严格限制。上下级法院之间关系的行政化，表现也很突出。尽管宪法规定了上下级法院之间是监督与被监督的关系，但是，这种说法本身就受到了行政级别观念的影响。每一级法院都是独立的，各自只是按照法律的分工履行职责。在实践中，上下级法院之间通过请示、汇报与指导、指示甚至命令的方式对某一具体案件的裁判进行沟通，也是行政机关上下级之间的关系处理模式在司法领域中渗透的结果。

　　司法独立是司法公正的必然要求，包括了整个法院机构的外部独立和法官个人的内部独立。 在我国，只在法律中规定了笼统的寥寥数言，“人民法院依法独立行使审判权，不受任何机关、社会团体和个人的干涉”，却并没有相关的制度来保障。从这里可以知道，我国只承认人民法院的独立审判权，这就导致了在很多情况下具体执行审判的法官个人并不能就案件本身作出判决，而由没有具体参与案件调查的院长或者审判委员会判决，这实际上侵犯了诉讼人的权利，也有违法律“全面审理”的规定，代之以书面审理。1954年宪法第一次将法院从人民政府中分离了出来，但人事由各级权力机关任免，财物则由同级政府管理，并且此种体制一直延续至今。这种审判体制下，法院在人、财、物管理上不能“自治”，司法活动在外部环境上多方受制，就连法院的独立也成了疑问。我国现行的审判体制基本上可以概括为党委领导、人大和上级法院监督指导、政府管理人财物的法院体制③。我国的法院受到了很多的制约，审判权独立长期停留在口号或宣言意义上。在这种情况下，何来司法权对行政权的有效监督？

　　行政审判实践中，因为行政诉讼的被告往往是享有重要权力的行政机关，审理行政案件的法官实际上面临着行政对于司法进行干预的巨大压力，被诉行政机关往往利用手中的权力迫使法院或法官就范。同时，法院内部的行政化为这种不合理干预提供了途径，换言之，正是法官的不独立为行政对司法的干预大开方便之门，并最终得以实现。干预审判独立的另一种重要方式就是对法官个人的威逼利诱甚至打击报复，这些看来是不可思议，但在司法实践中却比比皆是，行政审判中更是如此。法官独立的保障制度亟待确定。④

　　西方学者普遍认为，司法独立具有“制度上的特点”，各国建立了一套行之有效的制度保障司法独立得以实现：法官终身制、专任制、退休制和高薪制。我国的《法官法》也吸收了这些原则精神，作出符合国情的规定。当然，对于法官的保障制度可能不限于此，应当指出法官的保障制度本身是不断向前发展的，只要国家与社会中出现可能危害法官独立的行为或现象，在保障制度上就应及时加以完善。我国过去法官任职条件较低，《法官法》的修订以及国家司法考试的举行将实际上严格我国的法官任职资格，一支专业化、高素质的法官队伍有望逐渐形成。在法官晋升制度上，我国应借鉴英美法系法院奉行的等级权力结构，使权力等级比较松散，法官晋升愿望不很强烈，法官个人独立性比较突出，不同级别法官之间的权力与待遇的差距很小，从而最终实现司法独立，直到摆脱司法的行政化。

　　在论及司法对行政权的监督时，我们不能不提检察机关在其中的作用。从广义上说，检察权也是司法权的一部分，但它又不等同于司法权。在我国，根据宪法和有关法律的规定，各级检察机关也享有对政府及其工作人员在进行行政管理活动过程中是否严格坚持依法办事和是否廉洁奉公进行行政法制监督的权力，以及对于刑事案件的公诉权。目前，根据《刑事诉讼法》的明确规定，我国各级检察机关，作为国家的法律监督机关，只是对刑事案件（从侦查审判到判决裁定的执行）适用法律是否妥当可以行使监督权。对于人民检察院参与民事行政案件的审判活动，如何行使法律监督权，在《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中，都还没有作出具体明确的规定，但我们按照法律解释的方法，可以认为原则上人民检察院有权进行监督。

　　可以说，截至目前为止，我国检察机关，作为国家的法律监督机关，它根据宪法规定所享有的监督权，即使在国家司法系统内部，也还没有得到充分的行使。至于在国家行政管理领域，检察机关，作为国家的法律监督机关来行使行政法制监督权，就更未提上我国法制建设的日程。检察机关在行政法领域究竟应当怎样行使宪法规定的法律监督权，这应当是完善我国行政法制监督体系需要认真研究的重要课题。

　　参考书目：

①     龚祥瑞著：《比较宪法与行政法》，北京：法律出版社，2003年，第443页。

②     应松年：中国行政法的创制与面临的问题，http://www.jcrb.com/zyw/n160/ca89061.htm。

③     贺卫方：司法制度与理念，北京：中国政法大学出版社，1998年，第51-52页。

④马怀德、王亦白：透视中国的行政审判体制问题与改革，http://www.jcrb.com/zyw/n268/ca256102.htm。

　　（作者系江西财经大学研究生）

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