如何完善行政监督制度和机制
http://www.51xue.org.cn 2007/5/22 源自:海西州人民政府门户网 【字体：
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行政监督是指对行政行为的监督，它是保障国家的行政活动依法进行的制度，具体来说，就是国家机关、政党、社会团体和人民群众，依法对国家行政机关及其工作人员的行政活动是否合法、合理和有效，实施的监察、督促、检查和纠正的行为，我国现行宪法规定:“任何组织和个人都必须遵守宪法和法律。”这是国家机关及其工作人员活动的基本准则。
行政监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分。我们党和政府历来十分重视行政监督工作。党的十六大报告提出，要建立“结构合理、配置科学、程序严密、制约有效”的权力运行机制，“加强对权力的制约和监督。建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策到执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋福利。重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督，加强对人财物管理和使用的监督。”2003年3月国务院通过的《国务院工作规则》根据党的十六大提出的“形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”的要求，把加强行政监督作为新一届政府工作的三项基本准则之一。
我国的行政监督自建国以来，特别是改革开放以来，已经形成有中国特色的行政监督体系，主要包括外部监督体系和内部监督体系两部分。外部监督是指来自行政机关以外的监督主体对行政机关及其工作人员的监督，主要有国家权力机关、司法机关、社会监督（包括社会团体、社会舆论和公民）的监督。与外部监督体系并列，内部监督体系是我国行政组织内部建立的系统的自我监督体系，主要有两种形式，一是专职监督机关的监督，如监察和审计机关的监督；二是非专职监督机关的监督，主要有上下监督、主管监督、职能监督三种形式。上下监督即各行政机关因隶属关系所形成的监督，主管监督即行政机关对被管理单位及其工作人员的监督，职能监督即政府对政府职能部门就其主管工作在自己职权范围内对其他有关部门的监督。
目前，我国虽然已形成较为完备的监督体系，但也存在一些问题：一是，监督主体多，监督力量缺乏整合，未形成合力；二是，行政监督法制化程序低，监督标准不明确；三是，监督体制不够健全，监督机构缺乏应有的地位和必要的独立性；四是，行政监督主要*事后的追惩，对事前预防监督和事中的过程监督没有给予足够的重视；五是，国家权力的监督和社会监督的作用发挥不够充分。
建设法治政府，确保执政为民，必须加强对行政权的监督。这些年来，我们已经建立了不少好的监督制度，摸索了一些行之有效的监督措施。当务之急是要切实使这些监督机制真正有效地运作起来，并在实践中不断加以完善。根据《纲要》的规定，完善行政监督制度和机制主要包括以下规定：
一、自觉接受人大监督和政协的民主监督
我国实行人民代表大会制度，各级人民政府都由同级人大选举或者决定产生，对它负责，受它监督。各级人民政府都要根据宪法和法律的规定，自觉接受同级人大及其常委会的监督，向同级人大及其常委会报告工作、接受质询，虚心听取人民代表的建议和批评，对人民代表提出的建议和意见，要按时办理，做到件件有答复，件件有着落。要积极配合人大常委会做好有关法律法规实施情况的监督检查。各级人民政府要自觉接受政协的民主监督，虚心听取他们对政府工作的意见和建议，认真办理政协委员提案。
二、接受人民法院依照行政诉讼法的规定对行政机关实施的监督
人民法院依照行政诉讼法的规定对行政机关实施的监督是制约行政权的重要方式。我国实行人民代表大会制度。行政机关与司法机关都是由人民代表大会产生，向其负责并报告工作，并在法律规定的各自权限范围内活动;行政机关与司法机关是互相配合、互相协助的并列机关。人民法院在行政诉讼中对行政机关的行政活动进行审查、监督的权力，是来自于法律的规定。在法律规定的范围内，司法权的效力高于行政权，行政裁决服从司法裁判，从而达到司法监督和制约行政权的目的。因此，人民法院依照行政诉讼法的规定对行政机关实施的监督十分重要，具体表现在以下几个方面:一是，监督行政机关严格执法和守法；二是，对因违法的行政行为而遭受损害的公民提供救济；三是，对行政权的行使进行有效的制衡；四是，人民法院不直接行使对社会公共事务的管理权，具有相对独立的地位，由人民法院裁判行政诉讼案件能够有效地监督行政机关的活动。对人民法院受理的行政案件，行政机关应当积极出庭应诉、答辩。对人民法院依法作出的生效的行政判决和裁定，行政机关应当自觉履行。
三、创新层级监督新机制，强化上级行政机关对下级行政机关的监督
各级政府不仅负有组织实施法律法规的重要职责，同时对其所属部门和下级政府的行政管理活动承担着不可推卸的层级监督责任。实践证明，相对于外部监督而言，政府层级监督机制对规范和制约行政行为更直接、更有效。各级政府和政府各部门都要切实加强政府层级监督。
（一）对规章和规范性文件的备案监督。保证法规规章和规范性文件合法适当，是从源头上防止行政行为违法的重要举措。国务院发布了《法规规章备案条例》，各地方也制定了一些规章和规范性文件备案的规定。规章和规范性文件应当依法报送备案。要按照立法法和法规规章备案条例的规定，进一步健全有关备案审查程序，抓紧完善受理和处理公民、法人和其他组织提出的审查有关法规、规章和规范性文件建议的制度，充分发挥人民群众对法规规章和规范性文件的监督作用。要加大备案审查工作力度。对报送备案的规章和规范性文件，政府法制机构应当依法严格审查，做到有件必备、有备必审、有错必纠，切实解决法律规范之间冲突、“打架”问题。公民、法人和其他组织对规章和规范性文件提出异议的，制定机关或者实施机关应当依法及时研究处理。
（二）要认真贯彻行政复议法，加强行政复议工作。行政复议是在总结我国长期实践经验和借鉴国外成功做法基础上建立的一项重要制度，是依法、快捷地解决行政争议，化解人民内部矛盾，密切政府与人民群众的关系，维护社会稳定的一条有效法律途径。要进一步加强行政复议工作，通过对具体行政行为的监督，规范行政权力的行使。新一届国务院严格按照《中华人民共和国行政复议法》的规定，认真履行行政复议职责，通过办理行政复议案件，依法加强对省部级行政机关具体行政行为的监督，规范行政权力的行使，强化有权必有责、用权受监督的依法行政观念。2003年全年，国务院共收到各类行政复议申请471件，到年底已办结443件。行政复议机关对于符合法律规定的行政复议申请，必须依法受理；审理行政复议案件，要重依据、重证据、重程序，公正作出行政复议决定，坚决纠正违法、明显不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益。同时，进一步加强对全国行政复议工作的指导，明确要求各地方、各部门认真依法履行行政复议职责，加强对行政复议活动的监督，切实解决对行政复议申请该受理的不受理、该作决定的不作决定等问题。
（三）完善并严格执行行政赔偿和补偿制度。要按照国家赔偿法实施行政赔偿。严格执行《国家赔偿费用管理办法》关于赔偿费用核拨的规定，依法从财政支取赔偿费用，保障公民、法人和其他组织依法获得赔偿。要探索在行政赔偿程序中引入听证、协商和和解制度。建立健全行政补偿制度。
四、加强专门监督
根据宪法和组织法的规定，我们各级政府都设立了审计、监察部门，专司监督职责。各级行政机关要积极配合监察、审计等专门监督机关的工作，自觉接受监察、审计等专门监督机关的监督。拒不履行监督决定的，要依法追究有关机关和责任人员的法律责任。监察、审计等专门监督机关要切实履行职责，依法独立开展专门监督。同时，监察、审计等专门监督机关要与检察机关密切配合，及时通报情况，形成监督合力。
审计监督作为行政监督的重要组成部分，十分重要。《宪法》确立了审计监督的法律地位，明确规定我国实行审计监督制度，审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，监督财政财务收支的真实、合法、效益。近年来，审计监督取得了很大的成绩：一是在财经领域打假治乱，为整顿和规范市场经济秩序发挥了重要作用；二是揭露和查处了一批大案要案，有力推动了反腐败斗争和廉政建设；三是围绕国家宏观调控目标，加强财政专项资金和预算执行的审计，加强金融审计；四是认真进行领导干部和国有企业领导人员经济责任审计，有效地促进了干部的管理和监督。审计部门在依法行政方面担负着非常重要的责任，要依法强化对权力的制约和监督，严格执法。
近年来，审计监督在促进依法行政，维护经济秩序，推进廉政建设，保障社会主义市场经济持续健康发展方面的作用越来越显著。2003年，审计署推出审计结果公告制度，全文公布了牵涉很多重要部门的审计报告。关于防治非典专项资金和社会捐赠款物的审计结果，作为2003年第一号审计公告作了正式公布。从2004年开始，审计署又在审计报告公开的基础上，实行审计结果公告制度——除了“涉及国家机密、商业机密和其他不宜对外披露的内容外”，审计报告内容都将向公众公告。今年6月，审计署连续发布了2004年审计署审计结果第一号、第二号公告，公布了50个县基础教育经费审计调查结果和对全国50个县财政支农资金审计调查结果，取得了很好的效果。
五、强化社会监督
强化社会监督，是坚持执政为民、坚持依法行政、做好政府工作的根本保证。只有人民群众监督政府，政府才不会懈怠，政府工作人员才不会滥用手中的权力。自觉接受人民群众的监督，政府才能更好地聚民意、集民智、凝民心，提高工作水平和效率，减少和防止工作失误，也才能保证行政机关的清正廉洁。各级政府和政府各部门，首先是政府和政府各部门的“一把手”，都必须自觉接受人民群众的监督。各级政府和政府各部门都要为人民群众监督行政机关创造条件，切实保障他们的举报、投诉的权利，及时依法查处和纠正各类违法行为。对人民群众行使监督政府的权利，任何人都不得以任何形式进行压制和打击报复，违者要严肃追究法律责任。
舆论监督作为社会监督的一种重要形式，是公民或社会组织表达一种针对政府机构或政府官员的批评性言论的活动，是以权利制约权力机制的一种形式。我国《宪法》第三十五条明文规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”，规定了公民的言论自由权；第四十一条还规定，“公民对于任何国家机关和国家工作人员都有提出批评和建议的权利。”这是舆论监督的直接法律根据。国务院总理温家宝总理曾说，“只有人民监督政府，政府才不会懈怠，各级政府都要接受新闻舆论的监督。”舆论监督是社会的“减震器”、“解压阀”，是社会主义民主政治的重要内容，是公民实现民主权利的一个重要方面，是社会自警自醒机制的重要一环。在中央的关心和支持下，这些年来，舆论监督工作取得了很大的成绩，一切重大案件得到及时查处。各级政府和政府各部门要自觉接受新闻监督，支持新闻单位宣传报道与群众切身利益密切相关的行政决策，对重大违法行为进行曝光。
接受人民群众的监督，必须实行政府信息公开，提高政府工作的透明度。政府立法活动和各项决策的公开，不仅是方便人民群众对我们监督，也是向人民群众加强宣传，赢得他们对政府工作支持的重要基础。要处理好依法保密和政务公开的关系。凡是需要人民群众遵守和执行的事项，都要向社会公开；不是直接要求人民群众遵守和执行，但需要他们配合、了解的事项，也要及时向社会公开。
行政监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分。我们党和政府历来十分重视行政监督工作。党的十六大报告提出，要建立“结构合理、配置科学、程序严密、制约有效”的权力运行机制，“加强对权力的制约和监督。建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策到执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋福利。重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督，加强对人财物管理和使用的监督。”2003年3月国务院通过的《国务院工作规则》根据党的十六大提出的“形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”的要求，把加强行政监督作为新一届政府工作的三项基本准则之一。
我国的行政监督自建国以来，特别是改革开放以来，已经形成有中国特色的行政监督体系，主要包括外部监督体系和内部监督体系两部分。外部监督是指来自行政机关以外的监督主体对行政机关及其工作人员的监督，主要有国家权力机关、司法机关、社会监督（包括社会团体、社会舆论和公民）的监督。与外部监督体系并列，内部监督体系是我国行政组织内部建立的系统的自我监督体系，主要有两种形式，一是专职监督机关的监督，如监察和审计机关的监督；二是非专职监督机关的监督，主要有上下监督、主管监督、职能监督三种形式。上下监督即各行政机关因隶属关系所形成的监督，主管监督即行政机关对被管理单位及其工作人员的监督，职能监督即政府对政府职能部门就其主管工作在自己职权范围内对其他有关部门的监督。
目前，我国虽然已形成较为完备的监督体系，但也存在一些问题：一是，监督主体多，监督力量缺乏整合，未形成合力；二是，行政监督法制化程序低，监督标准不明确；三是，监督体制不够健全，监督机构缺乏应有的地位和必要的独立性；四是，行政监督主要*事后的追惩，对事前预防监督和事中的过程监督没有给予足够的重视；五是，国家权力的监督和社会监督的作用发挥不够充分。
建设法治政府，确保执政为民，必须加强对行政权的监督。这些年来，我们已经建立了不少好的监督制度，摸索了一些行之有效的监督措施。当务之急是要切实使这些监督机制真正有效地运作起来，并在实践中不断加以完善。根据《纲要》的规定，完善行政监督制度和机制主要包括以下规定：
一、自觉接受人大监督和政协的民主监督
我国实行人民代表大会制度，各级人民政府都由同级人大选举或者决定产生，对它负责，受它监督。各级人民政府都要根据宪法和法律的规定，自觉接受同级人大及其常委会的监督，向同级人大及其常委会报告工作、接受质询，虚心听取人民代表的建议和批评，对人民代表提出的建议和意见，要按时办理，做到件件有答复，件件有着落。要积极配合人大常委会做好有关法律法规实施情况的监督检查。各级人民政府要自觉接受政协的民主监督，虚心听取他们对政府工作的意见和建议，认真办理政协委员提案。
二、接受人民法院依照行政诉讼法的规定对行政机关实施的监督
人民法院依照行政诉讼法的规定对行政机关实施的监督是制约行政权的重要方式。我国实行人民代表大会制度。行政机关与司法机关都是由人民代表大会产生，向其负责并报告工作，并在法律规定的各自权限范围内活动;行政机关与司法机关是互相配合、互相协助的并列机关。人民法院在行政诉讼中对行政机关的行政活动进行审查、监督的权力，是来自于法律的规定。在法律规定的范围内，司法权的效力高于行政权，行政裁决服从司法裁判，从而达到司法监督和制约行政权的目的。因此，人民法院依照行政诉讼法的规定对行政机关实施的监督十分重要，具体表现在以下几个方面:一是，监督行政机关严格执法和守法；二是，对因违法的行政行为而遭受损害的公民提供救济；三是，对行政权的行使进行有效的制衡；四是，人民法院不直接行使对社会公共事务的管理权，具有相对独立的地位，由人民法院裁判行政诉讼案件能够有效地监督行政机关的活动。对人民法院受理的行政案件，行政机关应当积极出庭应诉、答辩。对人民法院依法作出的生效的行政判决和裁定，行政机关应当自觉履行。
三、创新层级监督新机制，强化上级行政机关对下级行政机关的监督
各级政府不仅负有组织实施法律法规的重要职责，同时对其所属部门和下级政府的行政管理活动承担着不可推卸的层级监督责任。实践证明，相对于外部监督而言，政府层级监督机制对规范和制约行政行为更直接、更有效。各级政府和政府各部门都要切实加强政府层级监督。
（一）对规章和规范性文件的备案监督。保证法规规章和规范性文件合法适当，是从源头上防止行政行为违法的重要举措。国务院发布了《法规规章备案条例》，各地方也制定了一些规章和规范性文件备案的规定。规章和规范性文件应当依法报送备案。要按照立法法和法规规章备案条例的规定，进一步健全有关备案审查程序，抓紧完善受理和处理公民、法人和其他组织提出的审查有关法规、规章和规范性文件建议的制度，充分发挥人民群众对法规规章和规范性文件的监督作用。要加大备案审查工作力度。对报送备案的规章和规范性文件，政府法制机构应当依法严格审查，做到有件必备、有备必审、有错必纠，切实解决法律规范之间冲突、“打架”问题。公民、法人和其他组织对规章和规范性文件提出异议的，制定机关或者实施机关应当依法及时研究处理。
（二）要认真贯彻行政复议法，加强行政复议工作。行政复议是在总结我国长期实践经验和借鉴国外成功做法基础上建立的一项重要制度，是依法、快捷地解决行政争议，化解人民内部矛盾，密切政府与人民群众的关系，维护社会稳定的一条有效法律途径。要进一步加强行政复议工作，通过对具体行政行为的监督，规范行政权力的行使。新一届国务院严格按照《中华人民共和国行政复议法》的规定，认真履行行政复议职责，通过办理行政复议案件，依法加强对省部级行政机关具体行政行为的监督，规范行政权力的行使，强化有权必有责、用权受监督的依法行政观念。2003年全年，国务院共收到各类行政复议申请471件，到年底已办结443件。行政复议机关对于符合法律规定的行政复议申请，必须依法受理；审理行政复议案件，要重依据、重证据、重程序，公正作出行政复议决定，坚决纠正违法、明显不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益。同时，进一步加强对全国行政复议工作的指导，明确要求各地方、各部门认真依法履行行政复议职责，加强对行政复议活动的监督，切实解决对行政复议申请该受理的不受理、该作决定的不作决定等问题。
（三）完善并严格执行行政赔偿和补偿制度。要按照国家赔偿法实施行政赔偿。严格执行《国家赔偿费用管理办法》关于赔偿费用核拨的规定，依法从财政支取赔偿费用，保障公民、法人和其他组织依法获得赔偿。要探索在行政赔偿程序中引入听证、协商和和解制度。建立健全行政补偿制度。
四、加强专门监督
根据宪法和组织法的规定，我们各级政府都设立了审计、监察部门，专司监督职责。各级行政机关要积极配合监察、审计等专门监督机关的工作，自觉接受监察、审计等专门监督机关的监督。拒不履行监督决定的，要依法追究有关机关和责任人员的法律责任。监察、审计等专门监督机关要切实履行职责，依法独立开展专门监督。同时，监察、审计等专门监督机关要与检察机关密切配合，及时通报情况，形成监督合力。
审计监督作为行政监督的重要组成部分，十分重要。《宪法》确立了审计监督的法律地位，明确规定我国实行审计监督制度，审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，监督财政财务收支的真实、合法、效益。近年来，审计监督取得了很大的成绩：一是在财经领域打假治乱，为整顿和规范市场经济秩序发挥了重要作用；二是揭露和查处了一批大案要案，有力推动了反腐败斗争和廉政建设；三是围绕国家宏观调控目标，加强财政专项资金和预算执行的审计，加强金融审计；四是认真进行领导干部和国有企业领导人员经济责任审计，有效地促进了干部的管理和监督。审计部门在依法行政方面担负着非常重要的责任，要依法强化对权力的制约和监督，严格执法。
近年来，审计监督在促进依法行政，维护经济秩序，推进廉政建设，保障社会主义市场经济持续健康发展方面的作用越来越显著。2003年，审计署推出审计结果公告制度，全文公布了牵涉很多重要部门的审计报告。关于防治非典专项资金和社会捐赠款物的审计结果，作为2003年第一号审计公告作了正式公布。从2004年开始，审计署又在审计报告公开的基础上，实行审计结果公告制度——除了“涉及国家机密、商业机密和其他不宜对外披露的内容外”，审计报告内容都将向公众公告。今年6月，审计署连续发布了2004年审计署审计结果第一号、第二号公告，公布了50个县基础教育经费审计调查结果和对全国50个县财政支农资金审计调查结果，取得了很好的效果。
五、强化社会监督
强化社会监督，是坚持执政为民、坚持依法行政、做好政府工作的根本保证。只有人民群众监督政府，政府才不会懈怠，政府工作人员才不会滥用手中的权力。自觉接受人民群众的监督，政府才能更好地聚民意、集民智、凝民心，提高工作水平和效率，减少和防止工作失误，也才能保证行政机关的清正廉洁。各级政府和政府各部门，首先是政府和政府各部门的“一把手”，都必须自觉接受人民群众的监督。各级政府和政府各部门都要为人民群众监督行政机关创造条件，切实保障他们的举报、投诉的权利，及时依法查处和纠正各类违法行为。对人民群众行使监督政府的权利，任何人都不得以任何形式进行压制和打击报复，违者要严肃追究法律责任。
舆论监督作为社会监督的一种重要形式，是公民或社会组织表达一种针对政府机构或政府官员的批评性言论的活动，是以权利制约权力机制的一种形式。我国《宪法》第三十五条明文规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”，规定了公民的言论自由权；第四十一条还规定，“公民对于任何国家机关和国家工作人员都有提出批评和建议的权利。”这是舆论监督的直接法律根据。国务院总理温家宝总理曾说，“只有人民监督政府，政府才不会懈怠，各级政府都要接受新闻舆论的监督。”舆论监督是社会的“减震器”、“解压阀”，是社会主义民主政治的重要内容，是公民实现民主权利的一个重要方面，是社会自警自醒机制的重要一环。在中央的关心和支持下，这些年来，舆论监督工作取得了很大的成绩，一切重大案件得到及时查处。各级政府和政府各部门要自觉接受新闻监督，支持新闻单位宣传报道与群众切身利益密切相关的行政决策，对重大违法行为进行曝光。
接受人民群众的监督，必须实行政府信息公开，提高政府工作的透明度。政府立法活动和各项决策的公开，不仅是方便人民群众对我们监督，也是向人民群众加强宣传，赢得他们对政府工作支持的重要基础。要处理好依法保密和政务公开的关系。凡是需要人民群众遵守和执行的事项，都要向社会公开；不是直接要求人民群众遵守和执行，但需要他们配合、了解的事项，也要及时向社会公开。
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