行政法视角下的行政监督

行政监督的理论和实践问题，一直是行政管理学界研究的热点问题之一。一般认为行政监督是行政决策和实行过程的必要环节，是行政管理总过程的必不可少的一个有机组成部分。对行政管理的运行情况、效能拓展有着极其重要的作用。

　　首先，从现代国家管理中的效率和公平来看。一方面，现代国家的管理对象广泛而复
杂，需要更强有力、更高效能、更集中统一的管理；另一方面，国家和人民又需要扩大民主，充分发挥每个机关、社会组织、个人的自主性和创造性，保证公平的参与。这两种需求是有矛盾的。为了协调它，就必须有系统的行政监督以保持社会的政治稳定和可持续发展。

　　其次，从现代国家管理环节和政策实施的过程来看。现代国家管理有决策、执行、信息、咨询、监督、反馈等诸多环节构成一个完整系统。由监督机构对决策、执行的过程进行检查评议和督促，防止和克服失误与偏差，保证决策的正确和执行的顺利，是现代国家管理体系中的重要环节。

　　同时，从现代国家管理的市场经济环境来看。市场经济氛围中，利益主体多元化、经济产权明晰化、运行机制竞争化、市场行为规范化、宏观调控科学化等要求在自主、公平、诚信、竞争的基础上讲求民主与法制，讲求民主监督和依法办事，从而突出了对公共权力的制约和监督。

　　浙江大学法学院章剑生先生在其所著的《行政监督研究》一书中另出机杼，从行政法的角度重新审视了行政监督的概念、特征及功能，明确了行政监督的主体和课题，在总结了国外行政监督制度的基础上，又对我国的行政监督体系的构成进行了系统地描述，是近来我国行政监督研究领域不可多得的一部力作。

　　作者对行政监督的概念从行政法的视角进行了全新的阐述，并将这一概念清晰地贯穿于全书。作者从分析监督的概念入手阐释了对行政监督这一概念的理解，指出行政监督是指在国家监督制度体系中，有关国家机关依法定职权对行政机关是否合法、合理地行使行政职权所实施的督察、纠偏等活动。行政监督就其内容而言，可以分为内部行政监督和外部行政监督。内部行政监督是指行政机关内部的监督，如行政复议、行政监察等。外部行政监督是指其他国家机关对行政机关的监督，如权力机关监督、司法机关监督等。新闻、民主党派、社会团体等社会监督虽然也是以行政机关是否合法、合理地行使行政职权为监督对象，但这种监督因为不直接产生法律效果，或者仅仅是启动行政监督程序的一个前提条件，故不属于行政监督范围。

　　作者清晰地描述了行政监督所必须遵循的若干原则，如：法治监督原则、及时监督原则、公开监督原则、回避监督原则等。特别是作者认为：国家机关的行政监督权必须依法授予，任何有权力的人都不能声称“天赋权力”，因为任何可以支配他人的权力的正当性只能来自法律的授予。行政监督权本质上是一种权力，没有法的事先授权，就不存在行政监督权，因此，它必须依法授予。尽管行政监督权以行政机关的行政权为监督对象，是一种以权力制约权力的基本形式，但并不意味着行政监督主体的行政监督权不需要依法授予，否则，国家机关之间权力运作会发生紊乱。国家机关的行政监督权必须符合法的规定，国家机关行使行政监督权必须符合法的规定。国家机关独立行使行政监督权，国家机关独立行使行政监督权是行政监督产生预期效果的重要保障。

　　作者从大陆法系和英美法系的法学划分方式有独创性的分析了国外监督制度。应该说，研究国外行政监督制度的文献在近年来呈上升趋势，但极少有人从行政法角度入手，对行政监督制度作一系统、规范而严谨的分析。本书在一定程度上弥补了这一缺憾。 （崔剑仑）

　　《行政监督研究》章剑生著人民出版社