论我国环境行政监督体制

论我国环境行政监督体制

李彩虹（河海大学人文学院法律系 南京 210098）

内容摘要 我国环境监督管理体制突出的是环境行政管理，忽略了对环境行政监督体制的构建和完善，而环境行政监督体制的完善对我国环境法的实施和环境保护有重大意义。本文结合法理学和环境法学的有关理论，分析了我国现行环境行政监督体制存在的问题，并就完善我国环境行政监督体制提出了一些建议。

一 环境行政监督的涵义

　　“监督”在现代社会一般指对国家权力的行使进行有法律效力的约束、制约和控制（没有法律效力的监督本文不予论述）。法律监督的构成包括监督主体、监督客体、监督内容、监督的权利与权力以及监督规则五个要素。我国法律监督主体具有广泛性，包括各种国家机关、社会组织、社会团体和公民，在实践监督客体主要是国家行政执法机关和司法机关及其工作人员。

　　环境法律监督，理论上应指对行政执法机关的环境行政执法行为和司法机关的环境司法行为进行监督。在我国现行环境监督管理体制中，环境监督与环境管理不分，突出的是环境行政管理，忽略了对环境行政管理权的监督，环境行政监督体制相对较弱。从我国环境法实施的实际状况来看，我国政府掌握大量环境管理权，但是对政府权力的监督不够，给我国环境保护实践带来不少问题。因此本文论述对政府环境管理权的监督。

二 我国现行环境行政监督体制及其存在的主要问题

　　应当说自1989年《环境法》颁布以来，随着中国环境法制建设的不断健全和完善，环境法在总体上得到了较好的实施，但是对环境行政权的监督一直是环境法制建设的软肋，这是长期影响着环境法实施效果的一个重要因素。我国环境法体系授予政府大量环境管理权，却没有建立起一个完整的环境行政监督机制来约束政府的权力， 从整个法律监督体制来看，环境行政监督体制存在很多问题：

（一）权力机关的监督未发挥应有的作用

　　权力机关的监督对维护法治，捍卫民主，防止专横具有非常重要的作用。从国家权力机关监督的内容看，包括法律上的监督和工作监督。法律监督是全国人大及其常委会以及地方人大及其常委会对法律实施的监督，如全国人大监督宪法的实施，全国人大常委会撤消国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令等。工作监督主要是听取和审议政府机关的工作报告，向政府机关提出质询案，对重大问题组织调查委员会进行调查处理等。

　　根据我国环境法制现状，我国权力机关的环境监督，主要是指对政府工作的监督。在环境法实施中，我国权力机关的监督远没有发挥应有的监督作用，少有权力机关因重大环境问题向政府提出质询案，或因政府做出对环境有危险的抽象行政行为而撤消该行政行为，或因环境行政官员的失职行为而撤消其职务等。

（二）行政监督效率低

　　行政监督包括国家行政系统内部上下级之间的监督（一般行政监督）、行政系统内部设立的专门机关的监督.行政隶属关系中上级行政机关对所属部门和下级行政机关的监督实际上也是行政机关行使管理职能的一种手段。行政系统内部专门机关的监督，是由该机关对行政机关及其公职人员进行法纪检查的监督形式，这里专指行政检察，即由行政监察机关进行的对国家行政机关及其工作人员和国家行政机关任命的其它人员执行法律、法规、政策、决定和命令的情况以及违法违纪行为进行监督。

　　现实中，很大一部分环境污染和环境破坏是因为环境行政机关工作人员滥用职权，玩忽职守，不严格执法造成的，如滥发许可证，批准不合格的环境影响评价书，发现企业没有按三同时制度的要求运作，也不给予行政处罚等。我国《环境法》第45条规定，环境保护监督管理人员滥用职权，玩忽职守，徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分，但是在实际中，由工作人员所在单位或者上级主管机关对工作人员的失职违纪行为做出行政处分，这种“监督”（内部监督），因缺乏（外部）监督而难有实际作用，因为在这种情况下，行政决策权与监督权合而为一，自己监督自己；至于专门监督，由于行政监察机关隶属于政府，因此监督权从属于决策权，这在逻辑上是荒谬的，何谈对行政决策权形成有效的监督与制约。因此整个行政监督实际上效率非常低。

（三）审判机关的监督受限

　　在我国，人民法院对行政机关的监督是通过审理与行政机关及其工作人员有关的具体案件来实现的。按我国现行法规定，人民法院的环境行政监督是对具体环境行政行为的合法性进行审查。

　　我国《行政诉讼法》规定，只有具体行政行为可提起行政诉讼，并且原告必须与行政行为有直接的利害关系。所谓具体行政行为，指针对特定人或事所采取的行为，其内容和结果将直接影响某一个人的权益，一般包括行政许可、行政确认、行政处罚等，抽象行政行为是以不特定的人或事为对象，制定具有普遍约束力的规范性文件的行为，如制定行政法规和规章的行为，发布决定、命令的行为等。在这样的受案范围标准下，许多政府的环境行政行为将不受法院监督，如我国《环境法影响评价法》中规定的指导性规划和专项规划及其审批都不属于具体行政行为，如果其对区域居民造成损害，居民不能提起行政诉讼；建设项目的审批虽然属于具体行政行为，但区域居民与建设项目不具有直接的利害关系，因而也不能对其提起行政诉讼，也就是说居民的权益受到损害而得不到救济，这显然与法的精神相悖。

（四）公众监督没有制度保障

　　公众与环境状况密切相关，是环境问题的直接受害者，公众对环境法实施的有力的监督方式之一就是公众参与环境影响评价。我国《环境法》没有规定公众参与制度，《环境影响评价法》虽然做了规定，但是这个规定存在很大漏洞，使得公众参与在实践中可能得不到实施，这些漏洞在于：一是对指导性规划没有规定公众参与程序，二是规定可以以其他方式代替公众参与评价的方式，三是允许专项规划的编制机关和建设项目的建设单位不听取公众意见，采纳或不采纳公众意见只需在环境影响评价报告书上附具说明即可，并且法律没有要求编制机关和建设单位说明采纳或不采纳的理由。在我国现有环境保护意识水平下，这样的规定会使公众参与流于形式。

　　公众对环境行政进行监督的最有力的方式是提起行政诉讼。我国环境法律法规均没有规定公众的环境行政诉讼权，这与我国行政诉讼法学理论中的受案范围和行政诉讼司法实践有关，本文将在第三部分（四）中论述。

三 完善我国环境行政监督体制的建议
　
　　环境问题的解决与环境质量的改善，有赖于环境法的良好实施，有赖于建立一个完善的环境行政监督体制，基于本文第二部分的论述，以下就完善我国环境行政监督体制提出一些建议。

（一） 充分发挥权力机关的监督功能

　　首先，权力机关应加强对政府的环境工作监督，在听取和审议政府工作报告时，应重视政府对环境工作的报告，并对环境重大事项和专题工作的汇报做出相应决议；加强质询的监督方式，针对环境法实施过程中的重大问题及生活中的环境污染事故、环境破坏行为等重大环境问题向行政机关提出询问，并做出相应决议；针对环境法实施中的重大问题或难点，或针对已发生的环境污染和环境破坏行为组织特定问题调查委员会进行调查，并做出相应决议。

　　其次，权力机关应加强环境人事监督，加强对政府和环境行政主管机关工作人员的失职行为的监督，对有严重失职行为的行政主管人员应撤消其公职，并加强对政府环境行政工作人员任职资格的监督。

　　总体上看，我国权力机关的环境监督不能适应环境法实施与环境保护的需要，当前急需解决的问题，是要实现国家权力机关监督的法律化与制度化，完善有关监督的实体规则和程序规则，通过法律明确规定这种监督的主体、客体、内容、方式、职权，并制定具有可操作性的程序法。

（二）加强行政监察机关的独立性和行政内部的自律性

　　我国实行环境质量首长负责制的同时，政府掌握了大部分环境管理权，现行《行政法》和《环境法》规定的对政府工作人员进行行政监督的方式——一般环境行政监督与环境行政监察，都是内部监督，这就意味着在环境管理事务方面，政府既是决策者，也是监督者，自己监督自己，行政权力没有受约束，众所周知，没有约束的权利必然滥用。

　　但是环境行政监督有它的优越性，一是监督成本低，二是见效快，要发挥这种优越性，一方面必须使行政监察机关独立于政府，使其监督不受政府的干扰，另一方面要加强行政内部的廉洁自律，当然这并非仅仅是环境法的任务。

（三）扩大审判机关的司法审查权

　　按我国现行有关法律规定，法院只能对政府的具体行政行为进行司法审查。现代社会环境问题非常普遍，国内外历史经验表明，政府的决策对环境的影响更深刻，范围更广，影响发生以后更难挽回损失，因为政府决策一般具有稳定性和反复适用性。我国在政策方面的决策失误是造成重大生态破坏的主要原因。1按我国《行政诉讼法》规定的受案范围，如前所述，政府的决策、政策行为如果造成环境问题，即使损害了公众利益，公众也不能提起行政诉讼。

　　环境问题有其特殊性，一是虽然政府决策行为不是针对具体的某个人，但是一旦造成损害后果，受害者确实是具体个人，二是受害者一般是大范围内的不特定人群。鉴于这种特殊性，笔者认为，在环境问题上，应当扩大法院对行政行为的司法审查范围，即将较低层的抽象行政行为，如政府的环境政策、环境规划等纳入司法审查范围，这样才能督促政府决策时慎重考虑环境因素，保护受害者的利益，也能更好的保护环境。

（四）公众监督应当法律化、制度化

　　发挥公众监督的强大作用，一是要将环境影响评价程序制度化。就区域环境而言，最有利害关系的是居民，因此忽视公众意见的环境影响评价是无意义的。环境影响评价一般应有如下制度化程序：（1）实施对环境有影响的作业以前，进行事前调查与预测；（2）公开发表调查预测结果；（3）听取利害关系人（居民）意见；（4）在听取利害关系人（居民）意见的基础上重新修改作业计划；（5）最后决定作业计划。其中利害关系人（居民）参加评估的程序叫“听证会”，听证会是环境影响评价中最重要的程序，通过公众监督，使预测评价的错误和漏洞得以纠正，确保经济活动与环境保护协调，这才是环境影响评价制度的实质意义。

　　二要期待立法扩大环境行政行为司法审查的受案范围，放宽原告资格，并明确在环境法中规定公众的环境诉讼权。笔者认为，行政诉讼的受案范围应以行政相对人的利益是否受到侵害为标准，而不应以受影响的相对人人数多少为标准，否则的话，受侵害的人越多越不易得到保护，并且就环境行政决策而言，受害者往往不是特定的个人，而是群体，因此仅仅具体行政行为能提起行政诉讼，已经不能适应保护环境的需要。另外，环境是全体公民共同的生活基础，环境问题的受害者一般是大范围内的群体，环境问题的潜伏性甚至能危害后代人，因此对危害环境的政府行政行为，立法应允许公民提起公益诉讼。