田 凯：“一事不再罚”原则在行政执法中的运用

我国行政法“一事不再罚”原则，体现在《行政处罚法》第二十四条：“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款”。鉴于现实的复杂性和案情的多样性，对其作一探讨，以利于提高办案质量，规范行政执法行为。

　　一、“一事不再罚”原则的含义

　　本条规定含有两层意思，一层意思是，对当事人的同一违法行为可能存在两次以上的行政处罚；另一层意思是，对当事人同一违法行为需要给予两次以上行政处罚的，不允许给予两次以上的罚款。

　　如何正确理解，须把握以下两点：其一，这里的“事”非法言法语，准确说应该叫“行为”。由此，判断是否属于重复处罚的关键是确认是不是一个行为。借鉴犯罪构成理论，即：行为主体、主观方面、客体、客观方面同时具备，就可以认定一个行为成立（注：主观过错不是行政处罚的前提条件，特别规定除外）。其二，实施行政处罚的主体，包括不同职能的行政执法部门以及相同职能不同级别的行政执法部门，即所有能依法独立行使行政执法权的行政管理机关。

　　二、“一事不再罚”原则的运作机理

　　“一事不再罚”原则在具体运用中如何操作，可从法理上的 事数形态与法条竞合两方面予以明晰。

　　（一）事数形态及处罚运作规则

　　行政违法构成要件是确定违法单复数的标准，但是，实践中存在着既非典型一事，又非典型多事。根据立法规定、立法精神，行政认定仍应被作为一事对待。以性质及处理对策为标准，上述非典型事数可分为三类，即单纯一事、法定一事和处断一事。

　　1、单纯一事。持续违法是单纯一事的典型形态。持续违法是一个违法行为发生之后，行为以及由此所造成的不法状态一直处于持续状态。《广告法》第37条“虚假宣传”是持续违法的事例。这一违法行为从行为人准备广告发布开始，一直到误导消费者为止，其具有时间上不间断性和侵害客体的同一性特点。该行为似乎可以以时间为标准分段构成符合同一构成要件的数个违法。但是，主观上看，这一违法出于一个过错，尽管在不同阶段有不同动作表现，但行为具有延续性，本质上是一事，而非多事。

　　2、法定一事。连续违法是法定一事的典型形态。连续违法是在较长时间内反复实施同种行政违法行为的情形。从广义上说，连续违法包括以某种行政违法为常业或习性的违法。比如长期出售伪劣商品作为谋生手段尚不够成犯罪的违法就是典型的常业违法。单独看，此类行为人的每一次出售伪劣商品行为均可构成一个个独立的违法行为，但因其进行的是同种类违法，所以法律上仍规定为一事，而不是以同类多事分别处罚。

　　连续违法每次实施的违法行为必须属于同一违法形态，认定相对容易，困难在于选择性违法是否为同一违法。比如，根据《城乡个体工商户管理暂行条例》规定，个体工商户生产或者销售假商品的，工商行政管理机关有权根据不同情况分别给予警告、罚款、没收非法所得、责令停止营业、扣缴或吊销营业执照（可以并处）的处罚。这一规定中的生产或销售假商品行为即为选择性违法。笔者认为，这类前一违法为后一违法作准备并最终达成目的的具有因果连贯性的各种违法，也属于连续违法，行政主体应根据违法种类用选择性违法名称对违法者作综合处罚，而不是根据各违法分别对违法者进行处罚。遇几个行政主体分别查处的时段违法，原则上应由最接近终局目的的违法行为查处者综合处罚。如部分阶段的违法已经处罚，其他行政主体即不可再考虑予以处罚。

　　3、处断一事。牵连违法是处断一事的典型形态。牵连违法是指相对人以实施某一违法为目的，但其手段或结果又构成其他违法形式的情形。例如，冒用他人名义销售伪劣商品，该销售伪劣商品行为构成售假违法，售假的方式构成假冒违法。这两种违法是牵连违法。牵连违法的特征是：存在数个符合违法构成要件的违法行为；数个违法行为间具有手段与目的或原因与结果的关系并共同构成有机整体；行为人只追求一个违法意图，但他将数个行为分别确定为目的或原因、手段或结果；直接实施违法目的的是主行为，为实现这一目的创造条件或进行辅助的是从行为。在行政法领域，对于牵连违法的处理，法律上无统一规定。实践中，对牵连违法的处理，依据吸收原则，遵循从一重事从重处罚的原则。

　　（二）法条竞合及处罚运作规则

　　法条竞合的本质是法律所规定的违法构成要件的竞合。它的特征是：相对人只实施了一个违法行为（一事），但因法律错综复杂的规定，出现触犯数个违法行为（多事）的状态；数违法行为之间在构成要件上存在交*、从属的逻辑关系。与事数形态不同，法条竞合只存在一个违法行为。但象持续违法、牵连违法、连续违法等事数形态却均存在两个或两个以上的违法行为，只是定性或处罚时作为一事处理。从理论上说，法条竞合可分为局部竞合、交互竞合二类。

　　1、局部竞合是指一事概念的外延是另一事概念外延的一部分，违法行为正好符合从属部分的情形。在局部竞合中，外延小的一事被包容在外延大的一事中，法律作这种规定意在使外延小的一事的客体受特别的保护。对局部竞合的违法行为，应该适用特别法优于普通法原则 .自然，适用普通法的行政主体先查处的，该行政主体有将案件移送适用特别法行政主体的义务。

　　2、交互竞合是指一事概念的外延与另一事概念的外延各有一部分相交，违法行为正好符合相交部分的情形。对于交互竞合的违法行为，除非法律有特别规定，行政主体应适用谁先查处、谁制裁的原则 .除非有必要运用具有独特性质（即在性质上不同于已使用的处罚种类）的制裁，后查处方不得再行处罚。对交互竞合的违法行为人，在可能的情况下，相关的行政主体应联合处罚。

　　需要强调的是，在事数形态和法条竞合情形下确立的诸多规则，只是一些原则性规则，在个案处理上应时刻牢记这是一些策略选择，而不是机械原理，属于法律适用规则，而非自然科学规律。

　　三、“一事不再罚”原则适用的例外

　　基于上述“一事不再罚”的基本涵义，下列情形不适用“一事不再罚”。

　　1、行政机关作出的罚款处罚因为法定事由被撤销，但根据具体情况，仍需要对违法行为进行处理的，行政机关依法重新作出罚款的处罚。例如，因复议、诉讼，原处罚决定被撤销，应重新作出。

　　2、执行罚。行政机关作出罚款决定后，行为人有能力履行而拒不履行，行政机关可以依法再处以罚款以促使其履行处罚义务。这时的罚款是一种强制执行方式，目的在于促使义务的履行，而不在于惩罚违法。例如，《行政处罚法》第51条“百分之三”的加罚。

　　3、继续违法，是指同一违法主体在同一时间或连续的时间内所实施的两个或者两个以上的违法行为。其基本特征是行为人有数个违法行为而且这些行为在时间上有前后相续性，或者这些行为有一种相互关联性。在这种情况下，应该由有处罚权的行政机关依据具体的法律、法规进行处罚，而不适用“一事不再罚”原则。但后处罚机关在裁量处罚时，应考虑被处罚人已被处罚的因素，不宜作出与前处罚机关相同或类似的处罚。例如，在道路上擅自设摊，无照销售未经检疫的酱肉。该行为已由卫生检疫部门给予警告，公安部门给予罚款等先行查处后，如工商管理部门认为制裁过轻，则可采取没收违法所得、通报批评等其他处罚方式。对这种情况，既要避免重复处罚，又要体现错罚相当。

　　4、持续行为的处罚。个人、组织违反同一行政法律规范的行为，在一定时间内其行为的状态仍处于持续之中，在给予一次处罚后，如该行为没有终止，则应再行处罚。

　　5、对于行政违法中的屡犯，相对人在刚刚因某一违法行为被处以行政处罚后不久，不但没有感受到法的威慑力，反而又重新实施与已处罚过的违法行为同一性质的违法行为。为了对其进行彻底的教育，以维护法律的神圣和尊严，可以再次予以处罚，而不应该受“一事不再罚”的限制。

　　6、行为人的一个行为既违反行政法中某个法条的规定，同时又触犯刑律或民事法律中某个法条的规定，从而构成行政违法、民事侵权与刑事犯罪的重合。在这种情况下，由于所违反的法律规范的性质不同，彼此不能相互代替。只是如果违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。

　　7、一事多层罚。对于法人或者其他组织违法的，如果法律有明确规定，行政主体可以采用不同的处罚决定书，分别对法人或者其他组织、法定代表人或者主要负责人以及直接责任人进行处罚。

　　8、一事罚多人。几个违法行为人共同违法的，行政主体可以以不同处罚决定书，对各该违法行为人分别处罚。

　　9、一事多行为。某一个违法事件涵盖多个违法行为时，如果各该违法行为性质不同，在法律上应构成不同处罚理由，行政主体可以以违法行为为单位分别作出处罚（亦称违法行为的聚合）；如果各该违法行为性质相同，则构成法律上的连续行为，行政主体只能以一个违法行为作出一个处罚。

　　10、法律法规有特别规定的，如转罚或加罚，换罚或改罚。

　　四、避免出现一事再罚

　　若某一行政相对人同时或先后作出几个违法行为，如无照占路，销售变质食品，逃税，对之进行分别处罚是应当的。但以某一行为同时触犯了几个行政法规为由，一事重复处罚，有悖于公正合理的法律原则。应该避免出现一事再罚，确保有权处罚的行政机关，既实现各自的职能，完成制裁违法行为的目的，又能体现整个处罚公正、合理，不损害相对人的合法权益。

　　1、提高立法质量，明确行政管理权限。因为行政法规的竞合是行政处罚重合的前提条件，行政处罚竞合常常是行政法规重合的结果。例如，《计量法》对使用不合格的计量器具或者破坏计量器具准确度，给国家和消费者造成损失的，责令赔偿损失，没收计量器具和违法所得，可以并处罚款。而《价格法》和《城乡个体工商户管理暂行条例》都规定，短尺少秤的行为属于违法行为。这样就导致了行政法律规范的重合，而某一行政法律规范又是行政机关权限的依据，行政法律规范的重合就必然导致不同的行政管理机关各自依据不同的行政法律规范对同一违法行为进行处罚，从而构成行政处罚的重合。因此，提高立法质量，明确行政管理权限，可以减少行政处罚的重合，从而可以更加有效地避免产生一事再罚。

　　2、应该增强各处罚主体的协助配合。这种协作配合对于防止行政处罚中重复处罚及防止行政机关对于处罚权的互相争夺和推诿是非常重要的。例如国家工商行政管理局、国家物价局在1986年8月发布的《关于在查处经济违法案件中加强协作配合的联合通知》中就作了明确的规定。具体操作中，调查取证阶段，“询问笔录”中应有当事人是否已受到过其他部门处罚的内容；处罚后，应及时告知其他相关部门。在今日，联网不失为一种行之有效的好方法。

　　3、应当依法、公正、合理地进行处罚。即每个行政机关都应严格依照法律、法规、规章的规定，确定违法行为的性质、情节、危害程度等，在法定职权范围内选择具体的处罚种类，不得超越职权，也不得放弃处罚。

　　4、设立救济程序。对于被处罚人来说，救济程序是为其提供免受错误处罚，获得公正处罚的保障。被处罚人如果认为自己不应受罚或所罚不当的，可以向处罚机关提出异议，向上级机关申请复议，向人民法院提起诉讼。

　　5、为避免出现一事再罚，还可以采取事后补救的方法。采取消除管辖冲突的措施，即清理法规，使法规之间相互协调统一，并可以设立一机关来解决争议，纠正一事再罚，更好地为“一事不再罚”原则提供保障。

　　山东蓬莱市工商局·田 凯