浅谈行政诉讼中原告的举证责任

行政诉讼是以被诉具体行政行为进行合法性审查为核心的诉讼，与刑事诉讼、民事诉讼有明显的区别，在行政诉讼中，主要是审查被诉具体行政行为的合法性问题，理所当然行政机关要向人民法院提供作出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。我国《行政诉讼法》第三十二条对此也特别有所规定：“被告对作出的具体行政行为负举证责任。” 该法条蕴含了行政诉讼的举证规则，突出了行政诉讼的特点。那么，在行政诉讼中作为行政相对方的原告是否还要向人民法院提供证据；又如何提供证据；提供哪些证据呢？如果提供不出，将承担何种法律后果呢？本文拟从行政诉讼过程中原告的举证责任等方面进行分析，并结合审判实践，对在行政诉讼中原告举证若干问题进行研究，达到以增强在行政诉讼中处于弱势主体的举证能力，同时也引导其如何举证。
　　举证责任既不是权利，也不是义务，而是法律预先设定的一种法律后果。它所要解决的问题是在一定事实是否存在难于查明而法院又不能以此为由拒绝裁判的情况下，应由谁承担不利法律后果的问题。尽管我国《行政诉讼法》第三十二条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”这确定了我国的行政诉讼制度采取被告负举证责任的分配原则。但并不等于原告就不向法院提供任何证据。事实上，行政诉讼程序的启动，是由于原告起诉而引起的，那么原告至少应当对其起诉是否符合法定条件等相关事项承担举证责任。

　　《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（下称若干解释）第二十七条“原告对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；（二）在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实；（三）在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实，（四）其他应当由原告承担举证责任的事项。”

　　一、证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外。

　　《司法解释》第二十七条第（一）项规定原告承担“证明起诉符合法定条件”的举证责任，为原告对起诉成立负举证责任提供了依据。行政诉讼法第二条规定，公民、法人或其他组织认为行政机关作出的具体行政行为侵害其合法权益，可以提起行政诉讼。因此，有人认为，只要原告主观上认为具体行政行为有侵权，行政诉讼即告成立。这种观点如果成立，意味着原告无须承担证明起诉成立的义务，显然与《司法解释》规定相悖。

　　笔者认为，行政诉讼法第二条仅规定了当事人提起行政诉讼的条件，而当事人提起行政诉讼，仅仅是起诉成立的必要条件，并不充分。对此，行政诉讼法第四十一条就起诉成立条件作了相应的规定，其中，原告起诉要有事实根据就是条件之一，如果只有原告的起诉，不具备行政诉讼法第四十一条规定的其他法定条件，起诉不能成立。行政案件立案前，行政相对人应当承担证明其符合一定程序要件的举证责任，否则就不能进入以后的诉讼程序，如行政相对人认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，则应提供证据证明该具体行政行为的存在。具体行政行为具有书面形式的，应在起诉时向法院提交正本或复印件，具体行政行为是口头形式的，则应在起诉时向法院提交证人证言，视听资料等证据。提供具体行政行为侵犯其合法权益的证据，且被告必须明确适格；案件属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖；如果法律、法规规定行政复议前置，还要提供已申请复议及复议结果的证据，如果原告提供的证据证明其起诉符合法定条件，但是被告认为原告的起诉超过法定起诉期限，该举证责任不应由原告承担，原告也不会提供证据证明起诉超期，因此，该举证责任自然由被告承担

　　二、在起诉被告不作为案件中，证明其提出申请的事实。

　　“不作为”行政诉讼，是因被告负有法定职责而不作为，可能侵害原告的合法权益而引起的诉讼。行政机关的行政行为有依申请的行政行为和依职权的行政行为，依申请的行政行为是指行政主体只有在相对人申请的条件下方能作为，没有相对人的申请行政主体便不能主动作出的行政行为。依职权的行政行为是指依据行政机关所具有的法定行政权，不需要行政相对人的申请便可作出的行政行为。《若干解释》规定，原告在起诉被告不作为案件时，证明向行政机关提出申请的事实的举证责任由原告承担。但是《若干解释》对行政机关以职权的行政行为未作具体规定，只是一概而论，依职权的行政行为应由行政机关主动作出，如果要原告再举出证明其提出申请的事实，则是不科学的，故在最高人民法院关于《行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定有二项例外，“（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。”上述两项是不作为案件中免除原告举证责任的情形。

　　三、在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损害的事实。

　　行政赔偿诉讼是追究行政机关承担国家侵权赔偿责任的一种法律制度。行政赔偿诉讼不同于一般的行政诉讼，双方当事人之间已不是具体行政行为的合法性之争，而主要是行政赔偿问题，行政主体该不该赔？赔多少？是原告作为一种主张提出来的，根据谁主张谁举证的原则，举证责任自然应由原告承担。原告在行政赔偿诉讼中应当承担多大的举证责任呢？行政诉讼法对此未作具体规定。审判实践中，在确定损害的存在与否以及损害的范围和程度时，不完全采取被告负举证责任的原则，而是参照民事诉讼的规则，要求行政赔偿请求人对其主张进行举证。最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十条规定：“原告在行政赔偿诉讼中，对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”可见原告请求行政机关赔偿损失的，应举出证据证明以下事项：（1）原告对行政行为具有违法性负举证责任。国家承担侵权赔偿责任是以违法归责，只有行政行为被确认违法，行政主体才承担国家侵权赔偿责任，因此，证明行政行为的违法性，是构成行政赔偿的首要条件，可见，由原告承担举证责任是顺理成章的。（2）损害事实的存在，损害事实即实际上已经发生或者一定会发生的损害结果；（3）受损害的程度，即具体损失的数额及计算；（4）受损害的事实与被告的具体行政行为有因果关系；（5）在法定期限内提起赔偿诉讼；（6）单独提起赔偿诉讼的，经行政机关先行处理。

　　四、在无法收集提供证据情况下，可申请法院调取证据。

　　作为行政诉讼中的原告，由于其所处的诉讼地位的不平等，在诉讼中处于弱者地位，其举证能力也是有限的，所以在其无法收集有关证据情况下，可以依法申请法院调取证据。《若干解释》第二十九条规定下列情形之一的，人民法院有权调取证据：（一）原告或者第三人及其诉讼代理人提供了线索，但无法自行收集而申请人民法院调取的；（二）当事人应当提供而无法提供原件或者原物的。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十三条规定了原告和第三人申请法院调取证据的情形，原告或者第三人不能自行收集，但能够提供确切线索的，可以申请人民法院调取下列证据材料：（1）由国家有关部门保存而须由人民法院调取的证据材料；（2）涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的证据材料；（3）确因客观原因不能自行收集的其他证据材料。以上均是法律对行政诉讼中原告举证责任的保护，原告可以充分利用法律行使诉讼权利，以保护自己的合法权益。

　　最后，在原告明确了自己的举证责任后还应当注意自己的举证时限，超过了举证期限提供的证据，法院是不予保护和认定的。《行政诉讼证据规定》第七条对原告和第三人的举证时限作了明确规定，“原告或第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证的权利。原告或者第三人在第一审程序中无正当理由未提供证据而在第二审程序中提供证据的，人民法院不予接纳。”从上可以看出原告提供证据的时间是在一审开庭审理前或人民法院指定的交换证据之日，依法逾期提供证据的最后时间限制在二审中。与被告相比是比较宽泛的（被告对被诉具体行政行为的举证时限，应当是在收到起诉状副本之日起十日内提供证据），这样的规定是充分考虑了原告在行政诉讼中始终处于弱势地位，有利于保护原告和第三人在行政诉讼中的合法权益，有利于法院公平裁判。

作者单位：江苏省泗洪县人民法院