逆向修正传统行政审判方式的缺陷

日前，点击中国法院网“案件库”，拜读《员工上班途中无证驾车摔伤被认定为工伤》 ，笔者不由感慨万分。该文述及2005年12月1日，江苏省无锡市中级人民法院审结一起行政确认案，无锡斌斌服饰有限公司（下称斌斌公司）关于撤销无锡市劳动和社会保障局（下称劳动局）对第三人方国平作出的工伤认定的诉求终审被驳回。劳动者乃弱势群体，两级法院敢于挺身而出在维护行政行为的同时维护弱势劳动者的切身利益，我们不禁为之叫好，但其中反映出的审判方式漏洞则不由得令人对判决结果的来由产生迷茫、置疑和反思。为了廓清思路，找到答案，走出困惑，我们不妨用“逆向行政审判方式”原理将该案例透视一番，并略述其中漏洞缺陷的修正。

　　一、案例转述

　　2005年5月30日晚，斌斌公司员工方国平在驾驶摩托车上班途中，不慎摔倒受伤，经医疗救治，诊断为右锁骨中段骨折。2006年1月24日，方国平向劳动局申请工伤认定。劳动局按规定受理后，于2006年3月30日作出《工伤认定决定书》，决定认定方国平受到的伤害为工伤。斌斌公司不服，于2006年8月3日向南长区人民法院提起行政诉讼，请求撤销市劳动局关于方国平的工伤认定。2006年10月8日，南长区人民法院一审驳回了原告斌斌公司的诉求，维持了劳动局的工伤认定。

　　该案进入二审程序后，双方当事人提供的证据和陈述的理由基本不变。上诉人斌斌公司认为，方国平在上班途中发生机动车事故的伤害，事实不清，证据不足，不能认定为工伤。其当庭陈述了三点辩护意见：一是公安部门的交通事故责任认定书是认定工伤的主要证据，但本案只有某交警中队的“情况说明”，并非事故责任认定书；二是对发生交通事故的时间有异议，报案时间先是“2005年5月30日晚上10时30分许”，后更改为“2005年5月30日晚23时20分许”，并且只有当事人的报案陈述，没有交警的事故现场勘察；三是按照《工作保险条例》规定“因犯罪或违反治安管理伤亡的，不得认定为工伤或者视同工伤”。方国平是无证驾驶摩托车，违反治安管理处罚法。

　　被上诉人劳动局对方国平无证驾驶摩托车的事实没有异议，但认为方国平在合理的时间内和路线上发生交通事故，虽然是无证驾驶摩托车，可并未被人民法院认定为犯罪，也没有受到公安机关治安处罚，因此认定方国平的行为违反治安管理处罚法，缺乏依据。《工伤保险条例》规定：“职工或者其直系亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。” 斌斌公司在行政程序中未能提供有效的反驳证据，作为工伤认定的行政机关依据核实材料最终采纳了工伤申请人的主张，并无不当。

　　法院认为，原审第三人方国平无证驾驶机动车的行为，属于违反《道路交通安全法》的行为，其与是否违反《治安管理处罚法》不属于同一调整范畴，两者之间无直接因果关系和必然联系。上诉人斌斌公司在工伤认定程序中，未能提供法院或公安机关的有关法律文书，因此斌斌公司提出方国平是无证驾驶摩托车，违反了《治安管理处罚法》的规定，不能认定为工伤的意见，缺乏依据。依照《工伤保险条例》规定：“职工或者其直系亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任”。斌斌公司未能提交充分证据证明方国平不是在上班途中发生机动车事故的伤害，故应承担相应的法律责任。

　　二、漏洞扫描

　　以上案例乃《员工上班途中无证驾车摔伤被认定为工伤》一文原汁原味的转述，其中诉辩称针锋相对，法院判决理由纷纷，一路读下来终审结果俨然有根有据，似乎看不出上诉人的上诉被驳回有什么毛病。我们没有机会参加旁听，也无缘阅看案卷材料，因此案例的详情无从得知，但这并不妨碍我们透过案例的字里行间，检测出审判过程至少存在对象审查错位、依据审查越位和事实审查缺位等三大漏洞。

　　其一，对象审查错位。

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定：“人民法院审理行政案件，对被诉具体行政行为是否合法进行审查”，最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第六十七条规定：第二审人民法院审理上诉案件，应当对被诉具体行政行为是否合法进行全面审查。由此而结合该法第五十四条规定的精神，不难断定，对于行政作为类行政诉讼案件，人民法院在审理过程中应当就被诉具体行政行为的主要证据是否不足、适用法律法规是否错误、程序是否违法、是否超越职权、是否滥用职权进行审查，而不是避开被诉具体行政行为是否合法，直接对行政相对人是否违法、是否有事实证据和法律依据进行审查。案例中的法院却刚好相反，反复围绕着原审第三人方国平无证驾驶机动车的行为是否违反《治安管理处罚法》，《道路交通安全法》与《治安管理处罚法》是否属于同一调整范畴，两者之间无直接因果关系和必然联系，以及上诉人斌斌公司在工伤认定程序中是否提供法院或公安机关的有关法律文书，斌斌公司提出方国平是无证驾驶摩托车违反了《治安管理处罚法》的规定有无依据，斌斌公司是否提交充分证据证明方国平不是在上班途中发生机动车事故的伤害等等兜圈圈予以审查，而对被诉工伤认定具体行政行为这一依法应当审查的对象是否合法却避而远之，不察不查。显然，案例中的法院在审判该案的过程中脱离了对被诉具体行政行为是否合法进行审查的轨道。

　　其二，依据审查越位。

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第四条规定，人民法院审理行政案件，以法律为准绳。该法第五十四条第（一）项规定，判决维持具体行政行为的要件之一是具体行政行为适用法律法规正确，第（二）项第2目则从反面规定，只要具体行政行为有适用法律法规错误的情形，则判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为。由此可见，人民法院审理行政案件的准绳不同于审理民事案件和刑事案件的准绳，审理民事案件和刑事案件的准绳只有一道，即作出裁判结果的法律依据，而审理行政案件的准绳有两道，即除了作出裁判结果的法律依据这一道准绳外，还有一道准绳是具体行政行为所依据的法律法规等规范性文件。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条的规定，应当提供作出具体行政行为所依据的法律法规等规范性文件的责任者既不是行政相对人，也不是审判法官，而是恒定的被告。作为审判法官，对于具体行政行为所依据的法律法规等规范性文件这道准绳有的只是审查判断的职责。当被告提供不了具体行政行为所依据的法律法规等规范性文件或者提供所依据的法律法规等规范性文件错误的时候，责任承担者只能是被告，而不是行政相对人和审判法官，审判法官没有责任越俎代庖找出作出具体行政行为所依据的法律法规等规范性文件。

　　由案例中的“法院认为”可以看出，案例中的法院审查的不是被告作出具体行政行为依据法律法规等规范性文件是否正确，而是行政相对人斌斌公司当庭陈述的不能认定为工伤的意见是否缺乏依据。更有甚者，案例中的法院竟代行劳动和社会保障部门的行政职权，依照《工伤保险条例》所规定的“职工或者其直系亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任”，裁断斌斌公司未能提交充分证据证明方国平不是在上班途中发生机动车事故的伤害，故应承担相应的法律责任。严格地讲，法院应当审查的是被告作出具体行政行为所依据的法律法规等规范性文件，而不是行政相对人的反驳依据，审理中可以审查行政相对人出示的反驳依据，但目的是为了审查被告作出具体行政行为所依据的法律法规等规范性文件。当行政相对人没有反驳依据、反驳依据不足或反驳依据错误时，并不免除被告提供作出具体行政行为规范性文件依据的责任，相应地法院应该审查的仍然是作出被诉具体行政行为的规范性文件依据，如果转移规范性文件依据的终端审查目标，甚至将依据提供不能的责任划归行政相对人承担，则无疑超越了对被诉具体行政行为所依据的法律法规等规范性文件进行审查的本位。

　　其三，事实审查缺位。

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第四条规定：人民法院审理行政案件，以事实为根据。那么，这一事实到底是一种怎么样的事实呢？毋庸置疑，行政争议中的事实有两种，一种是行政相对人是否违法的事实，一种是行政机关具体行政行为是否合法的事实。通过多年的探索，法院上下已普遍达成共识，人民法院审理行政案件不应对行政相对人是否违法进行审查，应该进行审查的是具体行政行为是否合法，而具体行政行为合法必须具备证据确凿、适用法律法规正确、符合法定程序和没有超越职权，以及没有滥用职权的等五大要件，其中没有超越职权属于行政主体合法，符合法定程序属于行政程序合法，实体证据确凿、适用法律法规正确和没有滥用职权属于行政实体合法范畴，因此具体行政行为合法要件可概括为行政主体合法、行政实体合法和行政程序合法，具体行政行为合法的事实由行政主体合法、行政实体合法和行政程序合法的事实构成。由此可见，人民法院审理行政案件应当对行政主体合法、行政实体合法和行政程序合法的事实进行审查。然而案例中并未见法院对行政主体合法、行政实体合法和行政程序合法的事实进行审查，相反，我们所看到的更多的是对行政相对人是否违法的事实进行审查。不该审查的事实进行了反复审查，应该审查的事实反倒置之度外，就行政审判的审查本质而言，如此审查等于没有审查，这样审理查明的案件事实即使再全面、再深入、再到位，也掩盖不了具体行政行为是否合法事实审查缺位的实质。在应该审理查明的案件事实缺失审查的情况下，法院所得出的裁判结果的准确性不免大打折扣。

　　三、逆向修正

　　案例中的审判漏洞暴露出了传统行政审判方式“判其然不知其所以然”的先天缺陷，因此案例中的法院在审判该案的过程中脱离对被诉具体行政行为是否合法进行审查的轨道、超越对被诉具体行政行为所依据的法律法规等规范性文件进行审查的本位、缺失对具体行政行为是否合法事实的全面审查和得出的裁判结果的准确性大打折扣，责任不完全在居中裁判的法院。只要运用的是传统行政审判方式，则无论是何方法院审判行政诉讼案件，这些先天缺陷都不可避免地不同程度地存而在之，其带来的结果多半是裁判结果的判而无由。要跳出这些先天缺陷，避免裁判结果的推不出，用“逆向行政审判方式”予以修正不失为一种理想的途径。

　　（一）从审查行政结果开始。

　　近年来，法院上下普遍意识到了首先审查行政结果的重要性，实践中开始强调在原告宣读起诉状前，安排被告宣读被诉具体行政行为的载体行政法律文书，从而树立起审查的具体对象，以便后续审查有的放矢。然而，由于载体行政法律文书所记载的通常是由调查取证、适用法律、作出结果等构成的整体行政行为，因此宣读行政法律文书只是起到了固定整体审查对象的作用，而对调查取证、适用法律和作出结果等整体审查对象下的三大二级审查对象谁先审查、谁后审查、谁最后审查的问题并没有得到根本性的解决，从而导致后续审查呈无序状态，甚至陷入民事审判方式的窠臼，围绕行政相对人是否违法进行审查而不能自拔。“逆向行政审判方式”则不然，它具体明确了对被诉具体行政行为事实证据、法律依据和行政结果的先后审查顺序，始终坚持首先审查行政结果，从而有效地避免了对被诉具体行政行为审查的混乱局面或缺失状态。就本文案例而言，法院应当首先审查无锡市劳动和社会保障局对方国平作出工伤认定的行政行为是否存在，其结果是什么。本文案例显示，无锡市劳动和社会保障局于2006年3月30日为方国平作出了《工伤认定决定书》，结果是认定方国平受到的伤害为工伤。如此一来，对被诉具体行政行为是否合法进行审查便有了明确的靶子。

　　（二）以审查法律依据接力。

　　如同田径接力赛一般，被诉行政行为的行政结果得以明确后，“逆向行政审判方式”的下一步便是审查作出行政结果所依据的法律依据。由于行政行为合法主要由行政主体合法、行政实体合法和行政程序合法等三大合法要件构成，因此对作出行政结果所依据的法律依据的审查相应地分为行政主体法律依据审查、行政实体法律依据审查和行政程序法律依据审查。如前所述，本文案例中的行政结果是认定方国平受到的伤害为工伤，那么按照“逆向行政审判方式”，接下来便应由无锡市劳动和社会保障局出示本部门作出这一行政结果的行政主体法律依据、行政实体法律依据和行政程序法律依据，并由斌斌公司和方国平予以质辩。经审查，法院即可断定无锡市劳动和社会保障局认定方国平受到的伤害为工伤有无行政主体法律依据、是否适用行政实体法律依据、应当适用哪些行政实体法律依据、已经适用哪些行政实体法律依据、应当适用哪些行政程序法律依据。从中一方面可以得出认定方国平受到的伤害为工伤适用法律法规是否错误，另一方面可以得出认定方国平受到的伤害为工伤的行政主体合法构成要件、行政实体合法构成要件和行政程序合法构成要件，从而为下一步有的放矢进行事实证据审查固定审查范围。

　　（三）由审查事实证据定论。

　　如果法律依据审查一切正常，那么“逆向行政审判方式”最后一步的事实证据审查犹如田径接力赛的冲刺可以一决讼争各方的胜负输赢。相应地，在进行事实证据审查环节，首先由无锡市劳动和社会保障局分别出示本部门认定方国平受到的伤害为工伤符合上述行政主体合法构成要件、行政实体合法构成要件和行政程序合法构成要件的证据，然后由方国平补充和斌斌公司质证。经审查，法院可以迅速得出如下结论：如果劳动局没有符合行政主体合法构成要件的证据，那么劳动局认定方国平受到的伤害为工伤属于超越职权；如果劳动局没有符合行政实体合法构成要件的证据，那么劳动局认定方国平受到的伤害为工伤属于存在主要证据不足的情形；如果劳动局有符合行政实体合法构成要件的证据，但与自由裁量相应幅度要求的证据不相吻合，那么劳动局认定方国平受到的伤害为工伤属于滥用职权的情形；如果劳动局没有符合行政程序合法构成要件的证据，那么劳动局认定方国平受到的伤害为工伤属于不符合法定程序的情形。无论存在上述哪种情形，原审都应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项的规定判决予以撤销或者部分撤销，并可以判决重新作出具体行政行为。如果不存在第五十四条第（二）项规定的任何情形，那么原审应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，对劳动局认定方国平受到的伤害为工伤的具体行政行为判决予以维持。只要原审如上所判，终审就应当判决驳回上诉，维持原判，否则裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以按查清的事实予以改判。

　　类似《员工上班途中无证驾车摔伤被认定为工伤》案例审判漏洞和传统行政审判方式缺陷的修正效果涉及到一审与二审新旧行政审判方式运用的接轨情形。如果一审和二审运用的都是传统行政审判方式，那么两级法院的审判都会不同程度地存在审判漏洞和方式缺陷，此时无所谓有效修正；如果一审运用的是逆向行政审判方式，二审运用的是传统行政审判方式，那么一审审判会更加缜密，而二审只能是无所适从，同样谈不上修正与否；如果一审运用的是传统行政审判方式，二审运用的是逆向行政审判方式，那么在二审逆向行政审判方式的有效检测下，一审的审判漏洞和缺陷终究会浮出水面有望修正；如果一审和二审运用的都是逆向行政审判方式，那么在二审逆向行政审判方式的显微镜下，一审是否存在审判漏洞和缺陷顷刻间即可暴露无遗得以修正。因此，逆向行政审判方式的推行只有一审、二审两级法院联合互动，彻底革掉传统行政审判方式的命，才能有效避免审判漏洞和方式缺陷的滋生，从而发挥出神奇的审判功能、更多的社会效益和最大的司法价值。

 （作者单位：湖南省茶陵县人民法院）