城市社区建设的宏观视野
http://www.51xue.org.cn 2007/5/22 源自:中华职工学习网 【字体：
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一、世界性的社区发展热潮
20世纪60年代，美国为解决城市贫困人口，以社区为单位展开消灭贫困的运动。公共基金向城市社区倾斜，城市资金、权力向社区流入，各级政府和社会组织对社区高度关注，使社区逐步拥有了对地区议员的选举权，社区在政治体系中的地位日益提高。当该项目结束时，美国联邦政府已无法取消社区机构以及它所拥有的种种权力，因为社区已经成长为美国城市管理体制中不可缺少的一环。
20世纪80年代以来的经济全球化，让西方福利国家政策受到前所未有的挑战。以英国政府为首，城市管理开始转向新自由主义，即国家政府向私营企业授权进行公共管理，也即所谓的“全面私有化”。但由于“大政府”与“大企业”的结合，并没有从根本上解决公共服务、公共管理上的垄断及由此带来的效率低下，于是更广泛的竞争、授权、合作伙伴关系、社会参与等新的治理方式提上议事日程。
90年代，特别是90年代中期以后，西方国家政府，特别是美国政府开始减少公共福利开支以应对全球化造成的治理危机。在资金日益短缺的情况下，政府不得不借助民间力量，在促使城市持续发展过程中，逐渐扮演起发起者、组织者、协调者的主动角色。
请社区和市民共同参与城市可持续发展的研究和规划，逐渐成为普遍认可的城市治理新举措。自治的社区和市民开始作为重要的参与力量，展开了与“大政府”“大企业”的对话。例如，英国剑桥市1996年召开的开放式会议，第一次将地方社区的成员召集到一起，共同参加剑桥市可持续发展的城市会议。
世界性的社区发展热潮，反映出信息化社会中城市政治关系的改变。社区已不再仅仅扮演解决贫困、犯罪、边缘群体、社会福利等增强社会公平的角色，社区开始在政治领域发挥更广泛更积极的作用。
二、中国社区建设历程
1．政府是社区建设的第一推动力。自上世纪80年代民政部提出“社会福利社会办”的理念之后，以传统民政对象为目标、依*街道、居委会开展社区服务的活动在全国推广开来。90年代，政府提出大力加强社区建设，青岛、南京、上海等城市开始尝试具有普遍意义的社区服务。1998年机构改革，国务院明确赋予民政部“指导社区服务管理工作，推动社区建设”的职能。1999年民政部选择了26个城区作为社区建设的实验区，积极探索社区居民自治的思路和对策。2000年，中央发文提出社区建设的指导思想、基本原则、主要内容和目标任务，并确定了由民政部牵头，地方党委和政府领导，有关部门配合、居民和社会力量广泛参与的社区建设工作体系。中国城市社区建设开始进入政府主导下全面推进的新阶段。
2001年，社区建设的主题开始由社区服务转向社区选举、民主自治、组织建设、政府放权还权及各种体制创新。2002年，民政部确认了27个“社区建设示范市”，148个“社区建设示范区”，启动了我国城市社区民主自治的进程。来自基层的制度创新和组织创新开始蓬勃发展起来，撼动、改变、重组着城市原有的科层管理体制。
2．居委会自治与社区管理体制出现变革。我国城市社区建设始于居委会变身。社区建设最具普遍意义的初始行动，是1998年沈阳市沈河区为代表的重新划定社区规模，街道居委会更名为社区居委会。随着发展变化，政府对居委会的组织定位，也由上世纪90年代中后期的“抓手”，变成了2005年“居民的头”。
随着社区建设的深入，“抓手”的提法带来的不是居委会的自治，而是负担过重。于是，为居委会减负提上了议事日程，而减负却减出了体制改革。在社区出现了政府出资、任务上下兼顾、岗位专职、接受居民监督的社区工作站，上下相通、左右相联的数字化社区平台。建立了社区准入制度，降低社区民间组织登记的门槛，建立起非正式社区民间组织的备案制度，政府开始向公益性、公共服务性的社区民间组织授权、购买服务、实施优惠政策、给予资金扶持等，将政府的一些职能转移给民间组织。与此同时，2003年以后，社区自治的制度性建设逐渐显现出来，如建立社区议事会、决策听证制度和政务评议制度，居委会设独立账户，人大代表进行社区公示，举办社区论坛，设定社区接待日等，政府向社区拨款也逐渐明确化。
3．社区居民开始追求自治和政治参与。全球化的国际背景，体制改革，特别是住房制度改革的本土环境，诞生了由业主委员会为代表的新的利益群体———业主群体。它与物业公司为代表的原有组织、体制、机制、权力、政治话语权等产生出愈演愈烈的矛盾冲突。由业主而公民的维权活动此起彼伏，以独立候选人身份自荐参选区人大代表的社区公民在2003年达到了高峰，仅北京市就有22名。两大群体间矛盾冲突的加剧，使越来越多的政府组织、专业组织、社团组织、民间组织和社区居民卷入其中。
以社区为背景的公民维权活动、自荐参选人大代表的行为、业主状告物业的诉讼等，不同程度地撼动着原有的法律、体制、机制、组织结构、利益关系和政治参与方式，推动着执政党、人大代表、民主党派、政府职能部门采取各种方式进入社区调研、服务，倾听民意，述职并接受居民评议。单位代表之外的社区人大代表的需求已经被提出来。
4．大社区治理平台正在建构。目前，我国的城市治理已经由草根社区上升到基层政权层面。试点的街道办事处正在转变为上下相通、左右相联、党为核心、行政配合、群众参与、条块结合、以块为主的大社区治理结构。不论是执政党、民主党派、人大代表、与生活密切相关的企业和机构、政府职能部门，还是居民群众、居委会、业主委员会、驻社区单位、社会组织和团体、NGO、社区民间组织、物业公司等，都开始在街道大社区这个治理平台下，重新寻找着自己的位置。
建构大社区治理平台，首先要确立党的核心地位。在实践中，街道大社区新建的党工委，其内部由行政组织党组、社区综合党委和居民区党委共同构成一种全覆盖式的大党建网，将分散的“两新”党员(即新经济和新社会组织党员)、驻社区单位、政府行政力量和居民区党员全部涵括进来，将分散的资源、信息、人才、权力整合起来，将个体的市民和条块分割的组织与机构联系起来，通过对话、协商、共同承办、多方参与等方式，共同建设社区。新党工委作为一种最重要的连接纽带，将大社区所有分散的力量整合起来，形成一种社区共治结构。
其次，在新利益群体冲突频现的领域，急需政府补位，引导创建具有共治结构的利益协商组织。在社会实践中已经出现了业委会与居委会的互相渗透式协调办法；市、区级业委会协会；由居委会、物业、小区居民三方或由业委会、居委会、物业三方构成的三位一体共治结构；政协调查组提出的街道层面建立调解组织以及人们普遍期望的更具有公信力的第三方调解机构。事实上，单独任何一方都很难解决业主与物业为代表的两大社会群体冲突，因为它涉及我们最根本的管理体制。只有党和政府出面牵头，创建具有共治结构、高于小区层面、更具公信力的第三方协调组织，才有可能真正实施公平对话、多方利益协调、减少社会矛盾和冲突，促进相关法律的修订和制定、建构和谐社会。
20世纪60年代，美国为解决城市贫困人口，以社区为单位展开消灭贫困的运动。公共基金向城市社区倾斜，城市资金、权力向社区流入，各级政府和社会组织对社区高度关注，使社区逐步拥有了对地区议员的选举权，社区在政治体系中的地位日益提高。当该项目结束时，美国联邦政府已无法取消社区机构以及它所拥有的种种权力，因为社区已经成长为美国城市管理体制中不可缺少的一环。
20世纪80年代以来的经济全球化，让西方福利国家政策受到前所未有的挑战。以英国政府为首，城市管理开始转向新自由主义，即国家政府向私营企业授权进行公共管理，也即所谓的“全面私有化”。但由于“大政府”与“大企业”的结合，并没有从根本上解决公共服务、公共管理上的垄断及由此带来的效率低下，于是更广泛的竞争、授权、合作伙伴关系、社会参与等新的治理方式提上议事日程。
90年代，特别是90年代中期以后，西方国家政府，特别是美国政府开始减少公共福利开支以应对全球化造成的治理危机。在资金日益短缺的情况下，政府不得不借助民间力量，在促使城市持续发展过程中，逐渐扮演起发起者、组织者、协调者的主动角色。
请社区和市民共同参与城市可持续发展的研究和规划，逐渐成为普遍认可的城市治理新举措。自治的社区和市民开始作为重要的参与力量，展开了与“大政府”“大企业”的对话。例如，英国剑桥市1996年召开的开放式会议，第一次将地方社区的成员召集到一起，共同参加剑桥市可持续发展的城市会议。
世界性的社区发展热潮，反映出信息化社会中城市政治关系的改变。社区已不再仅仅扮演解决贫困、犯罪、边缘群体、社会福利等增强社会公平的角色，社区开始在政治领域发挥更广泛更积极的作用。
二、中国社区建设历程
1．政府是社区建设的第一推动力。自上世纪80年代民政部提出“社会福利社会办”的理念之后，以传统民政对象为目标、依*街道、居委会开展社区服务的活动在全国推广开来。90年代，政府提出大力加强社区建设，青岛、南京、上海等城市开始尝试具有普遍意义的社区服务。1998年机构改革，国务院明确赋予民政部“指导社区服务管理工作，推动社区建设”的职能。1999年民政部选择了26个城区作为社区建设的实验区，积极探索社区居民自治的思路和对策。2000年，中央发文提出社区建设的指导思想、基本原则、主要内容和目标任务，并确定了由民政部牵头，地方党委和政府领导，有关部门配合、居民和社会力量广泛参与的社区建设工作体系。中国城市社区建设开始进入政府主导下全面推进的新阶段。
2001年，社区建设的主题开始由社区服务转向社区选举、民主自治、组织建设、政府放权还权及各种体制创新。2002年，民政部确认了27个“社区建设示范市”，148个“社区建设示范区”，启动了我国城市社区民主自治的进程。来自基层的制度创新和组织创新开始蓬勃发展起来，撼动、改变、重组着城市原有的科层管理体制。
2．居委会自治与社区管理体制出现变革。我国城市社区建设始于居委会变身。社区建设最具普遍意义的初始行动，是1998年沈阳市沈河区为代表的重新划定社区规模，街道居委会更名为社区居委会。随着发展变化，政府对居委会的组织定位，也由上世纪90年代中后期的“抓手”，变成了2005年“居民的头”。
随着社区建设的深入，“抓手”的提法带来的不是居委会的自治，而是负担过重。于是，为居委会减负提上了议事日程，而减负却减出了体制改革。在社区出现了政府出资、任务上下兼顾、岗位专职、接受居民监督的社区工作站，上下相通、左右相联的数字化社区平台。建立了社区准入制度，降低社区民间组织登记的门槛，建立起非正式社区民间组织的备案制度，政府开始向公益性、公共服务性的社区民间组织授权、购买服务、实施优惠政策、给予资金扶持等，将政府的一些职能转移给民间组织。与此同时，2003年以后，社区自治的制度性建设逐渐显现出来，如建立社区议事会、决策听证制度和政务评议制度，居委会设独立账户，人大代表进行社区公示，举办社区论坛，设定社区接待日等，政府向社区拨款也逐渐明确化。
3．社区居民开始追求自治和政治参与。全球化的国际背景，体制改革，特别是住房制度改革的本土环境，诞生了由业主委员会为代表的新的利益群体———业主群体。它与物业公司为代表的原有组织、体制、机制、权力、政治话语权等产生出愈演愈烈的矛盾冲突。由业主而公民的维权活动此起彼伏，以独立候选人身份自荐参选区人大代表的社区公民在2003年达到了高峰，仅北京市就有22名。两大群体间矛盾冲突的加剧，使越来越多的政府组织、专业组织、社团组织、民间组织和社区居民卷入其中。
以社区为背景的公民维权活动、自荐参选人大代表的行为、业主状告物业的诉讼等，不同程度地撼动着原有的法律、体制、机制、组织结构、利益关系和政治参与方式，推动着执政党、人大代表、民主党派、政府职能部门采取各种方式进入社区调研、服务，倾听民意，述职并接受居民评议。单位代表之外的社区人大代表的需求已经被提出来。
4．大社区治理平台正在建构。目前，我国的城市治理已经由草根社区上升到基层政权层面。试点的街道办事处正在转变为上下相通、左右相联、党为核心、行政配合、群众参与、条块结合、以块为主的大社区治理结构。不论是执政党、民主党派、人大代表、与生活密切相关的企业和机构、政府职能部门，还是居民群众、居委会、业主委员会、驻社区单位、社会组织和团体、NGO、社区民间组织、物业公司等，都开始在街道大社区这个治理平台下，重新寻找着自己的位置。
建构大社区治理平台，首先要确立党的核心地位。在实践中，街道大社区新建的党工委，其内部由行政组织党组、社区综合党委和居民区党委共同构成一种全覆盖式的大党建网，将分散的“两新”党员(即新经济和新社会组织党员)、驻社区单位、政府行政力量和居民区党员全部涵括进来，将分散的资源、信息、人才、权力整合起来，将个体的市民和条块分割的组织与机构联系起来，通过对话、协商、共同承办、多方参与等方式，共同建设社区。新党工委作为一种最重要的连接纽带，将大社区所有分散的力量整合起来，形成一种社区共治结构。
其次，在新利益群体冲突频现的领域，急需政府补位，引导创建具有共治结构的利益协商组织。在社会实践中已经出现了业委会与居委会的互相渗透式协调办法；市、区级业委会协会；由居委会、物业、小区居民三方或由业委会、居委会、物业三方构成的三位一体共治结构；政协调查组提出的街道层面建立调解组织以及人们普遍期望的更具有公信力的第三方调解机构。事实上，单独任何一方都很难解决业主与物业为代表的两大社会群体冲突，因为它涉及我们最根本的管理体制。只有党和政府出面牵头，创建具有共治结构、高于小区层面、更具公信力的第三方协调组织，才有可能真正实施公平对话、多方利益协调、减少社会矛盾和冲突，促进相关法律的修订和制定、建构和谐社会。
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