行政地役权开启公物二元产权结构之钥

　　四、结语

　　根据行政地役权的有关理论，我们可以得出以下几点结论：

　　一是我们应当以非强制性的行政合同或捐赠奖励模式取代原来为实现特定公共利益而采取的管制模式。这样做的好处是，可以通过获得相对人的服从和配合，降低行政地役权的保护成本，减少抵触行动，避免政府的管制措施是否构成征收而需要补偿的争议。

　　二是为了维护特定的公共利益，我们没有必要过多关注公物的所有权属于国家、集体还是个人，我们应当关注的是财产本身的用途是否服务于社会公众。公有财产可以私用，私有财产可以公用，已经为无数的事实所证明。因此，即使是基于重大公共利益的需要必须利用集体所有、个人所有的财产，我们也没有必要一概通过征收方式将财产的所有权强制转移给国家而增加国家的补偿支出和管理上的负担，有时我们有必要通过设立行政地役权的方式，仅将私人或集体财产权利的一部分转移给国家所有，财产权人依然保留其剩余的财产权利。

　　三是基于公物上存在行政地役权和私法所有权（即“剩余财产权”）并存的二元产权结构，从分权制约的角度来看，行政主体对于国有公物不能同时行使这两种不同性质的权利，一般应由供役人和受役人分别行使，且供役人对剩余财产权的行使应当受到行政地役权的限制。另外，在公用目的被废除之前，作为集体公物或私有公物的财产无论辗转到谁之手，都要受到行政地役权的限制。

　　四是应根据国有财产所服务的目的不同，将国有财产区分为国有私物、国有公物和国有混合物。国有私物，如石油、天然气等，主要以追求国库利益最大化为目的，主要受私法调整；国有公物，如河流、湖泊、公园、公路等，直接服务于社会公众，以追求公共利益最大化为目的，主要受公法调整，政府只能接受全体人民的委托为维护其公共用途而进行管理，不得随意改变其用途。对于其他用途难以明确的国有财产，则视为国有混合物，可以同时追求国库利益和公共利益目的，且可以通过设立行政地役权的方式，解决两类利益之间的冲突。

　　注释：

　　[1] 黄风：《罗马私法导论》，中国政法大学出版社2003年版，第223页。

　　[2] 黄风：《罗马私法导论》，中国政法大学出版社2003年版，第223页。

　　[3] 史尚宽：《物权法论》，中国政法大学出版社2000年版，第221页。

　　[4] 王利民：《我国用益物权体系基本概念研究———兼评〈物权法征求意见稿〉规定之不足》， 载《法学论坛》2005年第2期，第75-76页。

　　[5] 李益民、刘涛、梁娟娟：《论地役权对物权法定原则之补充》，载《河北法学》2006年第2期，第84页。

　　[6] 约翰。E.克里贝特、科温。W.约翰逊、罗杰。W.芬德利、欧内斯特。E.史密斯：《财产法：案例与材料》，齐东祥、陈刚译，中国政法大学出版社2003年版，第454页。

　　[7] 参见John L. Hollingshead， Conservation Easements： A Flexible Tool for Land Preservation， 3 ENVTL. LAW 319（1997），pp. 330-311.

　　[8] 参见Jeffrey M. Tapick， Threats to the Continued Existence of Conservation Easements， 27 Colum. J. Envtl. L. 257（2002），pp. 285–86.

　　[9] Nancy A. McLaughlin：Increasing the Tax Incentives for Conservation Easement Donations——A Responsible Approach，31 Ecology L.Q. 1（2004），p.4.

　　[10] 约翰。E.克里贝特、科温。W.约翰逊、罗杰。W.芬德利、欧内斯特。E.史密斯：《财产法：案例与材料》，第492页。

　　[11] 王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1999年版，第330-331页。

　　[12] Andrew Dana and Michael Ramsey， Conservation Easements and the Common Law， 8 Stan. Envtl. L.J. 2（1989）， p.22.

　　[13] Penn Cent. Transp. Co. v. New York City， 438 U.S.104（1978），pp.136-138.

　　[14] 美国农业保护地权购买计划的特点是，采用定量的分级系统对申请参加农地保护地役权购买计划的农地进行选择，购买资金主要来源于州政府，其次是财产税收和联邦基金，该计划运行时间较长，是目前保护私人农地免遭城市化蚕食的最受欢迎的方法，有时成为地方政府土地利用政策的补充。参见张迪、颜国强：《美国农业保护地役权购买计划概述及对我国的借鉴》，《国土资源情报》2004年第8期，第9页。

　　[15] Andrew Dana and Michael Ramsey， Conservation Easements and the Common Law， 8 Stan. Envtl. L.J. 2（1989）， p.22.

　　[16] 根据美国的法律，不仅供役人、受役人有权向法院起诉要求执行、修改、终止保护地权役协议，而且有第三方执行权利的人（如政府检察总长或者公民）以及法律授权的其他人也有这一权利。见Jessica E. Jay，Third-Party Enforcement of Conservation Easements，29 Vt. L. Rev. 757（2005），p.760.

　　[17] 蔡志方：《行政救济与行政法学》（二），三民书局1993年版，第314页。

　　[18] 约翰。E.克里贝特、科温。W.约翰逊、罗杰。W.芬德利、欧内斯特。E.史密斯：《财产法：案例与材料》，第494-495页。

　　[19] 翁岳生：《行政法》（下），中国法制出版社2002年版，第1763页。

　　[20] 王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1999年版，第331页。

　　[21] 一般而言，确定政府强加行政地役权的管制是否构成征收，往往需要综合考虑政府行为对财产权人的经济影响大小、政府行为的性质、手段与目的之间的联系、社会的一般观念等因素。

　　[22] 沈海虹：《美国文化遗产保护领域中的地役权制度》，载《中外建筑》2006年第2期，第53页。

　　[23] 王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1999年版，第315页。

　　[24] 王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1999年版，第315-316页。

　　[26] 公物命名指的是行政主体作出的开始公物公用的意思表示行为，又称公物公共使用目的的设定。

　　[27] 王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1999年版，第336页。

　　[28] 如果这里的原始所有者属于国家，则“剩余财产权利”可以由国务院国资委代表国家行使。

　　[29] Zachary C.Kleinsasser，Public and Private Property Rights：Regulatory and Phisical Takings and the Public Trust Doctrine，32 B.C. Envtl. Aff. L. Rev.421（2005），pp.421-427.

　　[30] 公共信托理论是指政府接受全体人民的委托，为了全体公民的利益，为维护公共信托土地和资源（如河流、公园、湖泊、湿地等）的公共用途而对其加以控制和管理，而公众则有权基于不同的公共用途和目的（诸如商业、航行、捕鱼、洗澡等用途）而对其加以利用。这一理论不仅是限制政府处置公共自然资源的有力武器，也是政府为维护公共资源的公共用途，对私有不动产用途施加限制的有力工具。David L. Callies and J. David Breemer，Selected Legal and Policy Trends in Takings Law： Background Principles， Custom and Public Trust “Exceptions” and （MIS） Use of Investment-Backed Exceptions，36 Val. U. L. Rev.339（2002），p.355.

　　[31] 吕忠梅：《环境权的民法保护理论构造——对两大法系环境权理论的比较》，载吴汉东：《私法研究》，中国政法大学出版社2002年版，第152页。

　　[32] R.W. Docks  Slips v. Wisconsin， 628 N.W.2d 781 （Wis. 2001）。

　  南京大学法学院·肖泽晟

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