正确认识“农村绝对贫困人口”与“农村低保对象”

中共中央、国务院《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发[2007]1号）明确提出：在全国范围建立农村最低生活保障制度，各地应根据当地经济发展水平和财力状况，确定低保对象范围、标准，鼓励已建立制度的地区完善制度，支持未建立制度的地区建立制度，中央财政对财政困难地区给予适当补助。这一文件的出台，标志着农村最低生活保障制度（简称“农村低保制度”）正式纳入国家社会保障战略框架，并强力推向全国。可以预见，随着中央财政转移支付力度的加大和地方政府贯彻中央精神的热情高涨，长期困挠我国农村低保制度全面建立的“资金瓶颈”将会有实质突破，农村低保人数可能会明显增加。在此背景下，准确估计我国农村低保对象的潜在规模，不仅有助于地方各级民政部门规划和落实该项制度，也有利于我国减贫资源的整合和减贫战略的制定。
　　农村低保制度作为农民生计维持最后的“收入安全网”，对象的确定无疑应基于现行农村贫困标准。换言之，农村低保对象主要是农村绝对贫困人口。然问题是，由于统计方法和计算口径的差异，政府各涉贫职能部门目前掌握的农村绝对贫困人口数字不一，至今未形成一个普遍认可的全国性数据。如，国家统计局2005年农村贫困监测结果显示，我国农村贫困人口共计6432万，其中绝对贫困人口2365万；国家扶贫办基本认可国家统计局公布的数据，但系统内汇总的工作对象却有上亿人；根据国家民政部最新公布的数据，截至2007年1月，全国农村社会救济人数为2716.5万，其中农村低保人数1610.1万，农村特困救济人数612万，农村五保供养人数494.4万。也正因如此，各地民政部门在规划和落实农村低保制度时，迫切希望解决的棘手难题是：当地究竟有多少农村绝对贫困人口？农村绝对贫困人口究竟以哪个部门的数据为准？在当前农村低保对象和农村特困救济对象之和已接近政府公布的农村绝对贫困人口的情况下，如何正确认识我国的“农村绝对贫困人口”和“农村低保对象”？

　　农村低保对象与农村绝对贫困人口不是同一人群

　　农村低保对象与农村绝对贫困人口的数量，与部门设定的贫困标准密切关联。国家统计局公布的农村绝对贫困人口，依据的是农村绝对贫困线（2005年为人均年收入低于683元），且全国统一。而国家民政部汇总的农村低保对象，认定的标准是各县（市、区）政府制定的低保标准。
　　为弄清农村低保对象的内部构成，我们利用民政部网站最新公布的2006年第3季度民政事业统计数字和各县、市、区政府制定的社会救助标准进行分析。
　　首先，根据民政事业统计资料，可计算出全国有多少人已享受农村低保待遇。在公布的统计资料中，与农村低保人口有关的分项人群有三类，即农村低保对象、农村特困救济对象和农村五保供养对象。前者无需多言，后两者则应谨慎权衡。由于农村特困户救助实质是未建立农村低保制度的地区设立的过渡性质的制度，待其转制后，农村特困救济对象绝大部分会成为低保对象，故农村低保人口应把这部分潜在人员计入。而农村五保供养对象多数实际在享受农村低保和特困救助待遇，为了避免数据重复，在此忽略不计。依此计算，截至2006年第3季度，全国共有1939.1万农村社会救济对象，其中农村特困救济对象717万。
　　其次，根据各县（市、区）政府制定的社会救助标准，可计算出农村低保对象中有多少人仍处于绝对贫困人口行列。具体方法是：把全国各涉农县（市、区）社会救助标准输入到SPSS12.0软件中，运用频率分析，可获得各县（市、区）农村低保标准和农村特困救助标准的频次分布，然后依据国家统计局公布的绝对贫困和低收入人口标准，分别计算出两类人群救助标准有多大比例低于683元，有多大比例处于683-994元之间，有多大比例高出994元，并以此统计出各自的绝对人数，然后汇总。在此过程中，为统一计算口径，有必要把每人每月的社会救助标准换算成每人每年。
　　据推算，在全国1939.1万农村低保人口（含农村特困救济对象）中，年人均纯收入低于683元的有1112.4万，占农村低保人口的57.4%；年人均纯收入低于994元的有1549.5万，占农村低保人口的79.9%；年人均纯收入高于994元的有389.6万，占农村低保人口的20.1%。进而言之，若按收入标准推算，在我国1939.1万农村低保人口中，仍属于农村绝对贫困人口的不足六成，而越过国际贫困标准（1天1美元，相当于935元人民币）的超过两成。显然，农村低保对象和农村绝对贫困人口不是同一人群。

　　导致农村绝对贫困人口与农村低保对象不一致的主要因素

　　大量的实证研究表明，农村绝对贫困人口与农村低保对象不一致主要是两者的统计方法和计算口径不同所致。我国农村贫困人口的统计是根据国家统计局农调总队全国农村住户抽样调查的收入和消费资料计算出来的。国家统计局农调总队在全国农村有857个样本县，约7000个样本村，68000个样本农户。样本村的抽取由省农调队将全省所有村按收入水平排队并以人口作为辅助指标进行随机等距抽样。样本村确定后，县农调队的工作人员和村干部们共同选取一个有代表性、收入中等的村民小组，以便抽取样本户。在此过程中，有诸多因素可能会对整体数据产生影响。如，样本组选择与抽样户确定有偏差，使部分农村低保对象被现行调查方式所忽视；基于收入设定的贫困标准不全面，使农村大量因病、因残、因学致贫人口难以有效甄别等。其中，家庭收入计算方法中的指标口径与实际工作出入较大。
　　据了解，农调队有关农村住户的收入统计包括一切生产性收入和非生产性的转移收入。所以，调查对象从民政部门获得的现金和实物救助自然也包括在内。也就是说，只要政府的生活救助金与调查农户自己的生产性收入之和超过683元的绝对贫困标准，这些农户就不会被统计为贫困户，尽管他们需要长期*国家的救助来维持生活。因此，即使农调队调查到了农村低保对象，因为收入计算方法的自身缺陷，其中部分农户也会因为得到了政府的生活救助而使收入水平高于贫困标准，从而不被统计到农村绝对贫困人口之中。上文分析显示，在国家民政部汇总的农村低保人口中，有超过四成的人年人均纯收入超过了683元的农村贫困标准。

　　农村低保对象的确定宜尊重各县（市、区）制定的低保标准

　　在政府各涉贫职能部门尚未形成一个普遍认可的全国性的农村绝对贫困人口数据之前，应充分尊重各县(市、区)政府依据自身财力状况和经济发展水平而制定出来的农村低保标准，确定农村低保对象。之所以如此，最主要的理由有以下两个：
　　一是各县(市、区)政府制定的农村低保标准，能真实反映当地经济社会发展状况和政府努力消除贫困的政治意志。从已建立农村低保制度的地区看，两个因素直接影响当地农村低保救助水平：一个是当地经济社会发展水平和财力状况（蛋糕有多大），另一个是当地政府消除贫困的决心（蛋糕如何分配）。地方财力相对宽裕，党政领导高度重视，农村低保标准可能趋高，反之亦然。实际情况也正是如此。从已公布的农村低保标准看，客观呈现了我国东、中、西部地区经济社会发展水平的现实差异。统计显示，农村低保标准低于600元（含600元）的县（市、区）数，全国平均水平为35.7%，东、中、西部分别为12.3%、38.3%、59%；农村低保标准超过1080元的县（市、区）数，全国为15.7%，东、中、西部分别为39%、4.8%、2%。从绝对人数看，全国低于绝对贫困线的农村低保对象有1112.4万，东、中、西部分别占9.4%、42.8%、47.8%；低于农村低收入标准的（994元）的有1549.5万，东、中、西部分别占16.2%、44.6%、39.2%；高于农村低收入标准的有389.6万，东、中、西部分别占78.4%、10.5%、11.1%。具体到各省、自治区、直辖市，京、沪两市的农村低保标准全部越过1天1美元的国际贫困线。
　　至于政府意志的强力作用，集中表现在江西省农村低保救助水平上。如江西虽属我国中部经济欠发达的省份，但省辖所有涉农县（市、区）政府制定的农村低保标准全部高于绝对贫困线。
　　二是采取各县(市、区)政府制定的农村低保标准，既有助于我国贫困标准与国际接轨，也有利于经济社会发展走在前列的地区的困难群众分享到改革发展成果。大量的研究表明，与发达国家甚至是周边的发展中国家相比，我国现行的农村贫困标准偏低。而要提高农村贫困标准，并与国际接轨，政府又很难逾越地区发展很不平衡的现实。在此背景下，采取各县(市、区)政府制定的农村低保标准，确定农村低保对象范围，有可能突破上述困局。因为，采取各县(市、区)政府制定的农村低保标准，实质上是在我国经济社会发展走在前列的地区逐步引入一条与国际接轨的贫困线，这既排除了统一提高贫困标准可能导致的后果，又让更多的困难群众率先分享到了改革发展成果。
　　特别需要指出的是，为杜绝个别地区为套取中央财政转移支付资金而使农村低保标准出现“虚高”的不良倾向，治本之策应是对我国农村绝对贫困人口适时组织一次多部门参与的全国性专项调查，摸清底数，凝聚共识，确保好事办好。其次，那种担心因本地区农村低保对象与农村绝对贫困人口不一致而在“政治上”有问题的顾虑，既无必要的，对全面推进农村低保制度也十分不利。
　　(张时飞  中国社会科学院社会政策研究中心副研究员)