无良欠薪理应责令停产，立法困境待解

前日，深圳市劳动和社会保障局对新推出的《深圳经济特区和谐劳动关系促进条例》（以下简称《条例》）进行了补充说明。作为全国首部贯彻《劳动合同法》的地方性细则，《条例》的诸多举措也系国内首创。比如《条例》加大了对欠薪企业的处罚。当企业出现“拖欠工资人数达到企业总人数的30，拖欠工资数额超过所有员工一个月工资总额以及拖欠工资连续三个月以上”这三种情况中的任何一种时，将被劳动保障部门责令停产或停业。

近年来，农民工的欠薪之苦已毋庸笔者多言，欠薪已然从一个法律问题，演进为一种普遍的社会现象。由欠薪引发的纠纷与冲突已成为社会治安的一大隐患。个中原因，固然有中国仍处于人口红利时代的宏观背景，以及农民工权利意识不彰，组织程度不高等因素，也与现行法律法规对欠薪企业的处罚力度偏弱，而劳方的救济管道又过于狭窄等微观制度紧密相关。当欠薪企业在法律风险和现实获利之间还存在着较为显著的差距时，欠薪就是一种必然。

加大对无良欠薪企业的法律惩罚，无疑是解决欠薪问题的一种思路。深圳市在地方立法中对“责令停产停业”这一行政处罚的运用，较之以往的责令限期支付或责令加倍赔偿，都更显力度。我们有理由相信，在“责令停产停业”这一行政处罚的大棒之下，当会改变企业在欠薪问题上“铤而不走险”的现状，无良企业也应会有所收敛。

虽然我个人也赞成“欠薪三个月责令停产”，但我仍需要对深圳市这一超越上位法的“国内首创”提出质疑。《条例》系由深圳市四届人大常委会第二十二次会议审议通过，在立法位阶上属于地方性法规。深圳市人大及其常委会作为经济特区所在地的立法机关，有权进行地方性立法。只是，地方性立法同样必须在法律的范围内进行。以“责令停产停业”这一行政处罚为例，依《行政处罚法》第十一条第一款的规定，“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。”这意味着深圳市立法机关是可以设定“责令停产停业”这一处罚方式的。但这一条的第二款同时又规定，“法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。”换言之，若《条例》要对欠薪企业的行政责任细化，只能在《劳动法》、《劳动合同法》以及国务院《劳动合同法实施条例》等法律、行政法规规定的处罚种类和幅度内。遗憾的是，翻遍这三部法律、法规，对欠薪企业均无“责令停产停业”的处罚规定。

《劳动法》仅在第九十一条对欠薪企业规定了“由劳动行政部门责令支付劳动者的工资报酬、经济补偿，并可以责令支付赔偿金”的处罚措施。《劳动合同法》第八十五条也仅仅规定了“责令限期支付”和“逾期不支付的，责令用人单位按应付金额百分之五十以上百分之一百以下的标准向劳动者加付赔偿金”这两种处罚措施。《劳动合同法实施条例》则没有对欠薪的行政责任作出任何规定。

也就是说，《条例》对欠薪企业规定以“责令停产停业”的处罚，实则直接超越了上位法，并因此产生法律冲突。依上位法优于下位法的原则，《条例》这一条款应归于无效。这样的分析对于《条例》的支持者和制定者而言，未尝不是一瓢冷水。但法律就是法律，上位法容不得下位法的超越，哪怕上位法并不科学。若深圳此口一开，下位法都来超越上位法大搞“国内首创”，法制统一与法律尊严也就不复存在了。再者，若默认下位法可以抛开上位法自搞一套，更会加剧上位法的执行危机。上位法中不合理的规定也将因此而被掩盖。

因此，尽管笔者十分赞赏用“责令停产停业”的处罚手段来遏制依然严重的欠薪问题，但仍要善意地提醒：以建议、呼吁修改上位法的办法来促成“对欠薪企业责令停产停业”的做法才是合乎法治理念与法制统一原则的可行之道。王琳（法学学者）