湖北乡改回头看：“三减两转”改变乡镇格局

　　 以“精简机构”和“以钱养事”为主要内容的湖北乡镇综合配套改革，从2003年底开始试点，2005年在全省铺开。近四年来，全省96个县（市、区）1068个乡镇（办）都开展了这项改革，乡镇行政机关改革基本完成，“七站八所”完成转制，绝大多数乡镇初步建立并正在完善“以钱养事”新机制，形成了整体推进改革的局面，在全国引起了极大关注。

　　“三减两转”改变乡镇格局

　　湖北的乡镇综合配套改革首先从“治臃”开始，即“三减两转”：乡镇机关精简领导职数，精简内设机构，精简财政供养人员；“七站八所”转换机制，事业人员转变身份。湖北省农村综合改革领导小组办公室乡改组负责人马朝晖认为，这些改革不仅打破了旧有的管理体制，从体制上开始消除机构臃肿的问题，也打破了乡镇机构原有的思维模式和运行路径，促使乡镇职能朝着精简、统一、效能的目标迈出了一大步。

　　———财政供养支出压力减轻。湖北省乡镇机构改革共精简分流财政供养人员3.6万人，累计发放一次性补偿金4.5亿元。乡镇事业单位7.9万人已全部退出事业编制管理序列。改革后继续从事农村公益服务的人数为3.8万人，比转制前减少了将近60%。

　　———乡镇事业单位初步建立全员养老保险制度。湖北省乡镇事业单位及转制服务组织在编在岗人员已有10.29万人参加了社会养老保险，参保率达到97.4%。部分地方还为职工办理了基本医疗保险，解除了转制人员的后顾之忧。

　　———农村公益服务投入较大幅度增加。2006年，对实行“以钱养事”新机制的乡镇农技、水产、农机、畜牧兽医、文化事业等方面的公益性服务补助资金，新增财政资金总额达2亿元；2007年则达到4亿元，农业人口人均10元，是上年的两倍。

　　———农村公益服务社会化水平提高。许多地方农村公益服务面貌焕然一新，在服务内容上出现承包技术、承诺效益、承揽风险为内容的“三承服务”，在服务方式上一改原来的“坐堂办公”为“上门服务”，改“面上跑”为“点上蹲”、“跟踪追”，农民的满意度明显提高。

　　市场取向遭遇“四大难题”

　　湖北乡改成绩斐然，但也一直存在着不同看法。一方面，改革涉及很多人的切身利益，不少人“官本位”思想根深蒂固，对改革存在抵触；另一方面，由于多种因素的影响，改革还在一定程度上存在认识不一致、政策不落实、进展不平衡、配套不完善等问题。特别是在农村公益性服务事业新机制的建立方面，尚需进一步突破：

   ———上下政策不衔接、不配套，使基层面临不少困惑。由于湖北乡改的试验性质，其不少做法比较超前，有些是国家政策没有明确规定的，有些与现行的法律和政策相冲突，这让基层常有无所适从的感觉。尤其乡镇“七站八所”转制之后，上面“千条线”如何贯穿到下面“一根针”，同时，如何避免“下改上不改”，迫切需要着手改革。一些基层文化部门的职工向记者提出，中央明确规定，文化站不得企业化或变相企业化，但是“以钱养事”后的文化服务中心到底是什么性质？在概念模糊不清的情况下，有的地方索性弄了两块牌子，一块是文化站的牌子，一块是文化服务中心的牌子；一块应付文化部门的检查，一块应付乡镇改革的检查。

　　———人员分流的力度很大，但人员偏多的问题仍很突出，特别是存在人员配置不平衡的状况。尽管湖北乡改力度之大前所未有，但是，调查发现，多数地方目前的公益性服务人员人数仍然偏多，乡平超过35人。按照湖北省有关部门的研究测算，一个乡镇公益性服务岗位人数一般宜控制在9人～18人之间，照此标准，目前的人数总量仍超出较多。但也有一些地方走过了头，人员少了，事情没人干了。

　　———政府对农村公益性服务的投入明显增加，但“养事”经费不到位的问题不同程度地存在。据介绍，省财政对“以钱养事”的投入在成倍增长，从2005年的1亿元增长到2007年的4亿元，同时，市县财政也要求扩大投入。但另一方面，也有部分地方迟拨、少拨或超范围使用省补资金。湖北省财政厅、综改办最近对全省50个乡镇进行调查时发现：有25个乡镇实拨资金低于人均5元的标准，有些被县级截留挪用；有20个乡镇2006年来自县级的财政拨款比上年减少。

　　———公益性服务普遍实行了合同管理方式，但是项目的考核、合同的落实没有明确的标准，花了钱养没养事没有实谱。湖北乡镇改革以后，乡镇政府与服务组织之间普遍采用合同方式将服务内容和报酬进行约定，但是调查中发现，一些地方并没有在合同中对服务项目、服务标准等进行认真约定。而考核也是由乡镇干部凭印象打分，尤其是没有充分听取服务对象的意见，考核走过场的情况比较普遍。

　　“以钱养事”需要长效机制

　　裁撤机构、分流冗员只是完成了乡镇改革的“破”的阶段，而建立农村公共服务新体系的“立”的阶段还待更深层次的探索。为此，自2005年以来，湖北省陆续出台政策，规范乡镇机构设置，规范“以钱养事”运行机制。特别是最近出台的《关于巩固完善农村公益性服务“以钱养事”新机制的若干意见》，对前期出现的一些问题进行了总结和规范。

　　目前，湖北省有三种“以钱养事”的模式：定岗招聘制、委托服务制、主管部门派出制。虽然是从“花钱养人”变成了“以钱养事”，但仍需要建立一定的定岗定员定责机制。为此，湖北省提出，乡镇公益性事业服务人员的配备继续贯彻精简效能、人事相宜的原则，以县为单位实行总量控制，大乡镇最多不超过50人。农村公益性服务人员一律采取公开招聘、竞争上岗、合同管理的方式选拔聘用，服务合同期限一般为2年。

　　财政资金落实到位，是确保“以钱养事”正常运转的关键。最近几年，湖北省不断加大“以钱养事”资金的投入力度。从今年起，省财政按农村人口人均10元的标准，安排“以钱养事”补助资金，省补资金原则上80%用于农技推广和动植物防疫，10%用于文化体育和广播电视，10%用于水利服务。这笔资金将严格专项用于已经转制的乡镇公益性服务主体。同时，要求县市区财政也要严格落实本级“以钱养事”经费预算：种植业每亩不低于1元，畜牧防疫每户不低于2元，文化体育每人不低于0.5元。计划生育财政拨款水平按规定标准确定，广播电视、水利、水产、农机、村镇管理维护和其他农村公益性事业也要确定最低预算标准。

　　在新的配套政策中，湖北省还特别强调不能让滥竽充数者蒙混过关，要求各地要建立和完善公益性服务合同履行情况考评制度，将服务人员的工作量和进村入户进行服务的实绩作为主要考核指标，各种服务项目的实施和完成情况都必须经服务对象签字认可，乡镇政府和县级业务主管部门联合进行的定期考核一年不少于两次，考核评价结果要公示。