将非正规性减少到最低程度

　全球和地区情况

　　在韩国釜山召开的第十四次亚洲地区会议决定承诺"亚洲体面劳动十年"--直到2015年。在此期间作出一致、可持续的努力以在所有亚洲国家实现体面劳动。国家行动的优先重点是在非正规经济中，尤其是在农村地区创造体面劳动机会。

　　在2002年国际劳工大会上，国际劳工组织三方成员就非正规经济开展了一次一般性讨论。在那次会议上通过有关体面劳动和非正规经济的决议和结论提供了新的行动框架。新的框架重点概述如下：

　　在快速演变的劳动力市场和生产战略的背景下，提出了"非正规经济"而不是非正规部门这一术语，用以描述"所有那些在法律或实践中没有被正规安排所包含或没有充分包含的经济活动"。扩展这一观念考虑到劳动世界新的现实以及在经济中不同部门工人和经济单位的多样性，尤其是城乡弱势和不稳定的工人和经济单位，它们体面劳动严重缺失，往往贫困，生产率低。

　　非正规经济包括微型和小型经济单位，工薪工人和自谋职业者，包括帮工的家庭成员。根据可获得的机会，个人和家庭可以频繁地从一个类别转入另一个类别。

　　非正规经济包括那些从事新的灵活就业人员的一部分，他们处于核心企业的边缘，或在生产链的最低级一端。

　　促进体面劳动，需要有跨越一系列政策领域的全面的、一体化的战略：

　　--保留非正规经济创造工作岗位和创造收入的潜力，消除非正规的消极方面。

　　--促进在非正规经济中的工人和经济单位的社会保护并使其纳入主流经济。

　　在反映国家和地方情况的多样性以及非正规的具体的根本原因后，所建议的办法是全面性的，包括体面劳动的所有战略目标：工作中的权利、体面就业、社会保护和社会对话，该框架承认正规和非正规企业和工人共存。从严重缺乏体面劳动、无保护和无规则的就业的一端，不断向条件体面、有保护的正规工作的一端发展。政策行动必须促进这种积极性的联系，确保体面劳动渐进式地实现。

　　决议呼吁政府开发和实施广泛的政策和项目，呼吁社会伙伴倡导和扩展非正规经济中工人的代表性，呼吁劳工组织采取一系列行动以更好地解决非正规经济中工人和经济部门的需求。

　　2007年3月，国际劳工组织理事会经济和社会政策委员会回顾了自2002年以来框架运行取得的进展。讨论表明，许多国家正在探索新的政策、创新的解决方法和可行的对策，以在相当大的一部分工作人口中促进体面劳动。有许多协议认为非正规主要是机会有限的反映而不是主观的选择，是经济绩效、企业和人类发展的一种次优解决方法。

　　在这一背景下，本文题为"将非正规性减少到最低程度"，为亚洲就业论坛准备，重点关注：

　　亚太地区非正规性的趋势和形式。

　　为减少非正规经济中体面劳动缺失所选择的挑战和应对政策，亚太地区在减少非正规性方面的经验教训。

　　亚太地区最新趋势

　　亚太地区的非正规经济的发展和特征与经济发展的模式、经济和社会政策的导向以及创造就业和减少贫困的挑战有密切联系。

　　亚太地区，有人口40亿，是世界上经济增长最快的地区10其GDP增长率是世界平均数的2倍，生产率几乎是世界其它地区的3倍。正如其它背景报告讨论的，尽管有快速有力的经济增长，就业方面的收益并没有紧跟其步伐。

　　自2000年以来，本地区的平均经济增长率为6．3％，失业率并没有降低，事实上比10年前有所提高。在过去的10年，本地区的劳动生产率增长超过40％，然而，制造业工资增长很少，在一些经历了制造业高劳动生产率国家甚至有所下降。许多工人的收入反而随着增加的劳动效率和经济增长而恶化。

　　由于正规部门就业机会有限，女性和男性不得不在非正规经济活动中找生计以增加家庭收入。

　　非正规经济的特征是低生产率和低收入的工作。这些工作往往得不到法律的认可和保护，提供很少或干脆没有社会保护，典型的特征是缺乏工作场所权利，没有代表性和发言权。

　　由于定义问题和缺乏可靠的数据，很难精确确定亚洲非正规经济的规模。然而，使用自谋职业工人和帮工的家庭成员作为非正规就业的代理指标来看，超过60％的本地区的工人在非正规经济部门工作。据最近估算，在亚洲发展中国家，非正规就业占非农就业的65％(北部非洲45％，拉美51％，沙哈拉南部非洲72％)。

　　事实上，可能这些数据低估了非正规经济的规模，因为它们并不包括非正规的工薪工人或那些在非正规企业中工作、在家庭、甚至在正规企业中工作但无保护以及无固定雇主的工人。包括临时日工、家政工人、产业外包工人(尤其是家庭式雇佣工人)，没有申报的工人，没有合同、就业福利或社会保障的临时工。

　　女性、年轻人和老年人在非正规经济中没有得到合适的代表性。非正规经济也变成许多土著和部落群体、艾滋病感染者、残疾人者最后一根稻草。他们在正规部门没有适当的机会就业，并在进入正规劳动力市场方面面临歧视。

　　以家庭为基础的工人和街头小贩是非正规劳动力中最大的群体，他们一共占发展中国家非农业劳动力的10-25％。

　　尽管正规部门和非正规经济之间收入差别已得到广泛认可，在非正规经济中本身也有差距，某些国家中可获得的证据表明，非正规经济中有相当大的收入差距，非正规雇主平均收入最高，其次是其雇员和正规企业中的非正规工人，然后是自谋职业者、工薪工人、产业外包工人。例如，在印度，非正规雇主平均收入是最低工资的4到5倍，而自谋职业者收入平均为最低工资的1．5倍。在菲律宾，在2个大城市调查的微型企业显示雇主收入是其雇员平均收入的2到4倍。

　　非正规经济还有一个特征是严重的性别隔离,自谋职业由男性占主导地位，而家庭工人由女性主导。例如，在印尼，74％的自谋职业者为男性，26％为女性，而29％的家庭工人为男性,7l％为女性。

　　近距离观察亚洲非正规性的动态

　　有多种因素成为非正规的基础。首先最重要的是贫困、谋生机会和工作穷人的工作问题。尽管不是每一个从事非正规经济的人是穷人，正如国际劳工组织关于《摆脱贫困》的报告中提到，在非正规和贫困中经常有重叠现象。尽管在亚洲有些国家，如中国和越南在减贫方面成绩斐然，贫困问题在亚洲还是很严重。在2006年，亚洲的工作穷人比例，如按人均每天1美元的全球贫困线衡量，东南亚和太平洋为13．6％，东亚为9．5％，南亚为32．1％。如贫困线按每人每天2美元计算，这一比例要升高到东南亚和太平洋为51％，东亚为37．6％，南亚为77．4％。超过80％的柬埔寨和老挝的工人，70％的印尼工人，66％的菲律宾工人收入不足以使其自身和家庭摆脱贫困。

　　另一个因素是产业部门不能把劳动力吸收到更有生产力的工作岗位。低质量的工作在服务部门更广泛。这一趋势在亚洲次区域以不同模式明显表现出来。例如，中国和马来西亚工业产出增长，但在服务业中的就业增长更快。一些其它亚洲国家，包括菲律宾，经历了同样的模式，就业从农业跳跃到服务部门，因为工业中的就业依然受局限。尽管服务部门就业涉及工作条件和工资的整个范围，--从小型贸易到复杂的金融服务，但有证据表明该部门总体的价值增加贡献很低，尤其在东南亚和太平洋。这表明在这些次区域创造的大部分工作特征是收入低、工作质量差、生产力低，与非正规经济相关。

　　第三个因素与经济中的正规部分日益增加的灵活性相关。以前，正规的就业合同提供工人的工作岗位稳定、收入稳定和社会保障，还避免了工人对工具、材料和建筑物投资的有关风险，因为这些通常由雇主承担。随着日益竞争的市场，公司求助于灵活就业安排，诸如分包，临时就业、临时或季节工作。尽管拿不到官方统计数据来支持这些做法，但一些数据反映使用外包和分包日益增加。印度的正规部门制造企业显示增加使用劳务派遣，从1984年7％的使用的总人天数到1998年21％。在菲律宾，全部就业中非正规工人的比例从1991年的20％到1997年的28％，这种工作安排典型地缺乏保障和适当的社会保护，意味着工作中的"非正规化"在增加。

　　类似地，随着贸易和金融阻碍的减少，加上运输和通信成本降低，使商业更易分散生产过程，将其分包到劳动力成本更低的国家。工业就业占全球总就业的份额在过去10年保持不变，在工业化国家的份额下降了，而在几个发展中国家的份额上升了。

　　尤其值得注意的是在1996年到2006年，全球工业就业80％的增长发生在亚太地区。本地区迅速成为全球生产体系中的装配线。非正规经济中微型企业或以家庭为基础的女性生产者典型地位于全球生产体系以及新商务战略的最低端。

　　经济重组的过程，包括国有企业和公共服务的私有化，在某些国家有助于非正规经济的增长。例如，在中国和蒙古，国有企业的重组带来了城市中非正规经济增长，另一个因素是迅速的农村---城市人口流动。

　　最后，正如2002年国际劳工大会通过的结论所强调，非正规性也是一个治理问题。非正规经济的增长往往追溯到不合适的、无效的、误导的或实行不到位的宏观经济和社会政策，往往没有通过三方磋商而制订，缺乏有利的法律和制度框架，缺乏适当和有效的政策和法律实施的良政。三种类型的法律和制度框架特别重要：劳动立法、商业条例和保证产权、资产和金融资本的法律框架。

　　因此，确认有助于国家和地方的正规/正规性的具体因素并理解其多样性很有必要，尽管复杂的第一步在于开发适当的应对政策。正如下一节讨论的，最佳做法表明需要开发一套全面的政策举措和尤其是促进协调一致，强化各种行动的积极协同作用。

　　减少非正规性：政策问题

　　国际劳工组织理事会最近回顾了国际经验，广泛承认减少非正规性需要一系列完整的政策举措，它包括体面劳动议程的各个战略目标。下图是主要政策领域和其相互联系的简单展示。

　　专栏1非正规经济的体面劳动战略

　　适合当地条件的一体化的政策：

　　增长战略和创造高质量就业
　　监管环境、包括国际劳工标准和核心权利
　　企业家精神、技能、金融、管理、进入市场的机会
　　扩大社会保护覆盖面
　　组织、工人代表和社会对话
　　本地(城乡)发展战略
　　增长和创造高质量就业的政策

　　非正规经济问题的根源是经济不能创造充足数量的体面岗位以吸纳增长的劳动力。因此，缓解非正规的漫延需要使就业成为经济和社会政策的关注中心。这涉及促进有利于就业的宏观经济框架和政策。(1)鼓励将工薪穷人纳入经济过程中，如：通过劳动力吸收战略。(2)改善其使用资产的贸易条件，这提供了一个有效的转变机制，借此经济发展和增长可以减少贫困。

　　在许多发展国家，关键挑战之一是治理不善导致的不利于创造就业岗位和小企业发展的环境。宏观经济，贸易和投资政策往往并不以就业为重点，这又反过来导致对资本投资超过劳动力的偏见。法律和制度环境进一步造成资源不合理配置，这导致对更大的企业有利，如，在进口许可证和进口原材料以及外汇分配方面。企业注册和正规要求往往涉及高度的繁琐程序，因此鼓励企业保持其非正规状态。基础设施较差限制了市场和技术开发。具有讽刺意味的是，许多针对小型和微型企业的项目仅仅提供了有助于企业生存的权宜措施，只是为了应付更广泛政策环境产生的负面影响。

　　在"亚洲体面劳动十年"中，创造就业岗位的挑战巨大，从2006年到2015年，亚洲劳动力将从2006年的18．4亿基础上，到2015年再增加2．2l亿(或增长12．1％)。主要是南亚，其劳动力每年增加1490万。东南亚和太平洋，每年增加560万，东亚每年增加460万。就劳动力增长率而言，亚洲增长最迅速的将是那些拥有最大数量的工作穷人和最大规模的非正规经济国家，诸如阿富汗、孟加拉、老挝、尼泊尔、巴基斯坦、巴布亚新几内亚、菲律宾以及太平洋岛国。

　　如果就业前景没有重要变化，政策挑战会从非正规经济的岗位创造转向根本性地提升在经济中创造体面工作的规模和节奏。这又反过来需要直接将政策注意力关注到提升非正规经济，并循此方向向正规就业转移，以此作为亚洲发展战略的有机组成部分。

　　除了上面讨论的宏观经济政策，产业战略是关键，通过诸如基础设施开发、信用伙伴、减税、技能开发、扩展服务的政策针对存在大量非正规经济的部门，可以鼓励产业部门发展与劳动密集型企业的联系。可以设计政策干预以改进就业质量和农业与服务部门的活动，以便获得这些供应链附加值的大部分份额，这包括提供运输和储藏基础设施，改进获得土地和基本金融服务的机会，促进提高生产力技术的扩散。

　　尽管贸易政策对就业的影响是多样性的，贸易政策的变化更可能对就业机会有积极影响，如果它们旨在扩大出口市场，同时鼓励投资当地生产能力和促进进口稀缺生产要素。

　　促进劳动标准、适应监管环境和劳动保护方法

　　扩展保护至非正规经济中的工人和单位是某些国家开始认真应对的挑战。国际劳工标准制订用以保护经济各个部门的工人。

　　然而他们在历史上注重在正规经济部门更易识别和记录的工资雇佣关系。对非正规经济，典型的是只包括下列类别中的一个或多个做法，这使得雇主和雇员之间很难画清界线，促进相关劳工标准实施很困难：

　　交易采取商业关系的形式分包安排；

　　使用中介购买产品和服务；

　　家庭成员或远亲作为操作工和工人工作。

　　许多国家通过评估监管框架的适宜性以及通过促进和投资适当的扩大服务项目和递送战略来应对这一挑战。《国际劳工组织工作中基本原则和权利宣言》包括的权利和标准应该适用于所有工人，不论在正规还是非正规经济中工作，这点有广泛共识。一些国家发起项目支持将这些核心权利有效应用于非正规经济中：结社自由和集体谈判的权利、消除所有形式的强迫劳动、有效消除童工劳动、消除就业和职业方面的歧视。

　　至少有两种情况监管环境需要根据非正规经济特征进行调整。第一种情况是法律对诸如自谋职业者、家庭工人或分包商的活动或群体不涉及，它们通常置身国家监管框架之外。多数劳动法仅包含有明显雇主和雇员关系的工人，实行劳动保护的机构，劳动统计、争议处理、咨询性团体、职业培训项目仅仅涉及正规部门。然而，在本地区有一些有趣的发展情况，将劳动法的范围扩展到非正规经济，如泰国和菲律宾通过行政行为以及通过司法决定应用劳动法。

　　专栏2将劳动法范围扩展到非正规经济

　　通过行政行为，泰国和菲律宾把劳动法的应用延伸到非正规工人。泰国的部颁条例将保护延伸到家庭工人和农业工人。关于在家庭工作的工人的法律规定：本法包括的工人是那些使用由雇主提供原材料和工具的工人。它确认核心劳工标准适用这些工人。同样，菲律宾将劳动法中规定的保护扩大到家庭工人和建筑工人。

　　劳动法的应用还通过司法解释和决策决定。在菲律宾，最高法院应用四重测试以确定雇主／雇员关系的存在：1)挑选和招聘雇员；2)支付工资；3)解雇权；4)控制雇员行为的权利。而且，支付工资的证据，如工资单已接受为雇主／雇员关系的证据。

　　第二种情况是通过了法律，但守法或执行不力。这个问题与能力以及承诺的局限性有关，也与技术和后勤限制有关。在泰国针对家庭工作的工人应用劳动监察立法中遇到的实际困难在专栏3中有描述。

　　用目前行政办法将其范围扩展到非正规工作环境的工人有局限性。劳动部门的延伸机构是其监察体系。在许多发展中回家，该劳动监察体系已经对其目前的职责不堪重负。这一情况要求创造性更有效地触及这些群体。在泰国，农业和公共卫生部门为职业安全与卫生提供咨询。

　　在菲律宾，已开发了三层次的监察体系，微型和以家庭工作为基础企业受益于三方小组的建议，而大公司进行自我审计，中型企业由劳动监察员监控。

　　专栏3将劳动监察体系延伸到家庭工作工人实际困难：泰国的经验

　　泰国的劳动监察员揭示了这一问题，当他们把劳动监察方法应、用到家庭工作的工人时，遇到了实际困难，而泰国部颁条例要求他们这样。几个例子：

　　劳动监察员对家庭工人以及其自身职责缺乏理解。例如，不清楚中介是否是生产者的雇主。监察过程需要开展两次，因为雇主和雇员在不同场所，目前的监察形式不适用。家庭工人的工作场所很难进入。常常很远、相当分散，作时间不规则。而且不清楚是否劳动监察员有权力进入家庭，检查以家庭为基础的工作场所。目标群体本身不理解劳动保护权利的好处，感到应用某些标准，如，书面合同使他们处于不利地位。

　　劳动监察员有一个潜在的问题未决定，即，如果雇员来投诉，他们是否有权采取行动，因为他们的权限只是发布命令的相应的地域司法权或向法庭起诉另一个具体的手段是在促进劳动和社会保护方面正在开始广泛传播，即自愿的行为准则。自愿协议由公司、行业、多个部门一级起草。这些协议或准则简要描述基本的社会或道德标准，并包含劳工标准。道德贸易倡议是一个例子，它于1998年设立，建立了一套共同标准，使商界、工会和非政府组织等相关方一起，设立了一套包括所有核心劳工标准的基本准则。

　　这些做法很典型地应用于供应链的上端，很少延伸到小分包单位。而且，这些做法对稳定小生产者的收入具有正面影响，但影响范围仍然有限。尽管它们目前有形成网络并大大依赖中介和赞助机构的趋势，但仍处于分散的地位。

　　企业家精神、微型金融和技能开发

　　非正规经济是技能、企业家能力、创造性、创新和活力的储水池。确实，尽管面临难以克服的困难，工人在创造自己的就业岗位，努力生存和发展。他们仍然面临很多局限性，妨碍他们充分发挥企业家能力，从而摆脱低生产力和低收入的局限。

　　首先，不充足的物质和人力资本以及缺乏经济规模限制了其经营活动的增长潜力。

　　第二，企业登记注册的官僚程序妨碍企业获得合法身份，因此，容易招致干扰和其它问题。没有法人地位，企业不能订立合同以保护其利益，在为商业客户服务和获得支持服务方面面临困难。

　　第三，小生产者仅仅获得了生产网络中附加值的一小部分。改进生产率和改善收入涉及广泛的问题，包括有针对性的部门干预和企业开发服务等。

　　针对非正规企业的服务开发必须考虑具体的情况和局限。如，受教育较少和语言障碍，缺乏应用新方法的信心，缺乏到城里接受培训的流动性，甚至缺乏从事生产工作以外任何事情的兴趣。这些在设计学习和意识干预时必须予以考虑。

　　企业家精神

　　营造企业文化。许多国家存在偏爱公共部门和企业就业的文化偏见。国际劳工组织通过"了解你的企业"项目在中等、高等教育中推广企业家精神教育。例如，在中国成功地将该项目与高等教育结合起来，引导大学生将企业家作为一个职业选择。

　　以行动为导向的参与形式和培训手段也培育企业文化，它可以模拟企业行为。大众媒体包括收音机、电视和街道剧场是向广大听众传播信息和企业服务的有力工具。

　　改善经营氛围。在部分亚洲国家，为地方政府提供能力建设以评估当地的商业氛围、企业登记程序，随后使其能够确认瓶颈并采取参与性行动。国际劳工组织在柬埔寨、老挝、斯里兰卡开展了商业经营氛围评估，包括建立一站式现场登记的可行性研究。还进一步开发了评估商业环境的手册。

　　强化价值链。国际劳工组织已开发了一套工具，并在越南和斯里兰卡采用，该工具可以在给定的地方识别有潜力的部门。通，过分析价值链，确定市场扩展的局限和机会。价值链因此通过多种企业开发服务得到强化，包括建立协会，开展市场营销活动，诸如贸易或中小企业交易会、就改进的生产方法进行咨询、强化谈判技能以及更好地理解合同。政府和大公司还可以通过采购商品和服务为微型和小型企业开放市场机会。

　　在企业培训中纳入体面劳动。国际劳工组织企业和创业开发项目包括职业安全卫生模块和管理人员技巧。劳工组织开发和实施了"改进工作环境和企业"。经验表明，可以扭转非正规经济中非正规性和工作质量差的恶性循环。

　　金融服务

　　非正规经济中的大多数工人没有机会从银行中获得金融服务，因为他们缺乏抵押物，被认为是高风险、低利润的客户。微型金融为以前没有得到金融服务的人提供服务。要使扶贫有可持续性，非正规经济经营者和工人需要有机会获得广泛的金融服务以投资其经济活动，这些服务包括储蓄、紧急贷款、汇款和保险。

　　通过研究、培训和技术援助，国际劳工组织支持金融机构开发服务惠及弱势群体。为政府部门提供如何发展提供针对贫困人口的金融服务的环境。

　　技能开发

　　提高非正规经济中工人的技能是使其有能力获得有收入就业、提高生产力和收入的关键。

　　国际劳工组织开发了具体的方法--地方经济赋权培训，该方法强调，寻找潜在的获得工资和自谋职业的机会以及其培训和非培训要求，然后为社区中的穷人提供培训和后续支持服务，利用当地提供的现有正规和非正规的培训机会。

　　将社会保护扩展到非正规经济，包括社会保障和职业安全卫生社会保障。社会保障覆盖非正规经济中的工人是极有限的。由于低收入，他们缴费能力低，没有雇主为他们分摊缴费。其它挑战是没有社会保障办公室为他们提供服务，没有稳定的职业以及无明确通信地址也妨碍社会保障机构去识别和跟踪他们。一些国家采取措施使社会保障覆盖所有人，如印度和泰国采取以税收为基础的方案。在泰国，以税收为基础的计划覆盖那些没有参加社会保障制度的成员，由税收筹资。印度建立了一个福利基金，对工人所在的行业征税。此基金为缴不起社会保险费的低收入工人提供社会保障待遇。工会为工人提供合格资格证明。

　　以缴费为基础的计划。在菲律宾，国家医疗保险制度扩展到非正规经济部门的工人。每户每月缴费2美元，使他们家庭成员可以享受医疗保险，其住院时可报销部分住宿、伙食、检查、医药和医生诊断费。

　　职业安全和卫生。缺乏信息渠道和适当的技术使大部分非正规经济的工人排除在重要的安全和卫生信息之外，恶劣的工作条件使其处于危险之中。

　　国际劳工组织开发了适合农民、微型企业和家庭工作工人的培训项目，可以改善非正规经济工作场所的职业安全和卫生。

　　东盟国家通过东盟职业安全卫生网络将职业安全卫生保护扩展到非正规经济中，三个层次的干预可以把职业安全卫生信息推广到非正规经济部门：

　　企业一级：通过推广改善企业工作环境。

　　机构一级：将职业安全和卫生投入纳入公共和私人服务中。

　　政策一级：支持制订国家职业安全和卫生政策。

　　投资一体化的地方开发

　　国际劳工组织的地方开发工作集中在开发基础设施和基本服务、地方基础设施规划、以劳动力为基础的基础设施改进技术。

　　在企业和产业开发方面，国际劳工组织开发了评估地方竞争优势的办法。开发了培训项目协助地方政府探索如何在改进就业、社会保障和争议处理方面发挥作用。

　　组织、代表性和社会对话

　　非正规经济中的工人无法参与组织，没有代表性和社会对话。由于其工作流动性大，人员又分散，工作可能是季节性和临时性的。他们忙于生存、担心丢掉工作。如果要他们组织起来的话，政策制订机构也不会有穷人代表的一席之地。

　　国际劳工强调在非正规经济中发挥工会和雇主的作用。印度有拆船工人组织工会。工人合作社在一些亚洲国家组织起来成为集体企业。社区组织在获得土地、改进基础设施，调动金融资源方面起重要作用。政府应注意在地方规划机构有穷人代表。

　　前景：全面、一体化的体面劳动政策

　　通过连贯一致、全面的政策减少非正规就业是在亚洲实现体面劳动的关键。应依据当地情况开发政策。他们必须扩展和提高创造就业潜力，同时扩大社会保障覆盖面。需要努力改进统计调查和劳动力市场信息系统以更好衡量和分析非正规经济。